II SAB/Wr 244/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Olga Białek, sędzia WSA Dominik Dymitruk, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi I. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. H. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zawnioskował w skardze o stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie wskazanym przez Sąd; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 15.04.2022 r. weszła w życie ustawa z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.) - dalej: ustawa specjalna, zgodnie z którym w okresie do 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto, jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do 04.03.2027 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku bezczynności jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem złożonym w dniu 22.01.2026 r. wniósł wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15.04.2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31.12.2022r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28.01.2023 r., z mocą wsteczną od 01.01.2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z 13.01.2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 04.03.2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z 23.01.2026 r. (Dz.U. z 2026 r., poz. 203) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy z dniem 05.03.2026 r.). Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 05.06.2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 04.07.2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25.07.2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10.08.2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11.10.2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23.10.2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10.01.2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29.01.2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20.02.2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27.02.2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 04.03.2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12.03.2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13.03.2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 02.04.2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24). W dalszej kolejności, nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po 30.06.2024 r. Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej też: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC") (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23.10.2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24.10.2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30.10.2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13.11.2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18.11.2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17.12.2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21.01.2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18.02.2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20.02.2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26.02.2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27.02.2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24). Natomiast aktualnie, poczynając od wyroków z 19.05.2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24, a także w wyrokach z 26.06.2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24.02.2022 r. Uwaga ta została jednak rozbudowana o wskazanie, że konieczne jest, aby sformułowane oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Zasygnalizowano, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzecznictwie wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres – od 15.04.2022 r. do 30.06.2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy specjalnej). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy specjalnej po 30.06.2024 r. Tym samym wskazano, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy specjalnej, tj. po 30.06.2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy specjalnej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości -bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Zdaniem NSA, należało zatem odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej: ustawa zmieniająca) – w zakresie, w jakim przedłużono do 30.09.2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co sprawia, że w realiach niniejszej sprawy zarzucana przez skarżącego opieszałość organu mogła podlegać merytorycznej ocenie, ale dopiero po 30.06.2024 r. Przystępując w związku z tym do rozpoznania skargi należy zaznaczyć, że bezczynność (jak i przewlekłość) nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Przewlekłość natomiast ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu, w wyniku którego konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Skoro jednak ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie (wyrok NSA z 13.09.2017 r., sygn. akt I OSK 346/17). O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok NSA z 24.02.2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14). Wskazuje się także, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z 24.05.2018r., sygn. akt II OSK 349/18). W orzecznictwie podkreśla się nadto, że wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi i niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość, prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. postanowienie NSA z 04.12.2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przepisem szczególnym określającym termin dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oraz reguły liczenia tego terminu jest art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wynika z niego, zgodnie z obowiązującym do 26.04.2026 r. brzmieniem (tj. mającym zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych do wskazanego dnia), że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1) oraz, że termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazuje on termin do "wydania decyzji", przy czym dla rozpoczęcia jego biegu istotne jest uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z ustawy o cudzoziemcach oraz braków formalnych wniosku o zezwolenie (zob. wyroki NSA z 22.05.2024 r., sygn. akt II OSK 2476/23). Omawiany przepis nie określa natomiast w jakim terminie, organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku oraz do przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Przepis art. 112a nie wyłącza bowiem konieczności stosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Zasadne jest także odwołanie się do uchwały NSA z 03.09.2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13, zgodnie z którą, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje natomiast wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w tym przepisie. Taki stan rzeczy – jak wcześniej zaznaczono – nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ nie musi podejmować żadnych czynności. Wręcz przeciwnie, organ zobowiązany jest do podejmowania wszelkich działań zmierzających do załatwienia sprawy, a w pierwszym rzędzie do uzupełnienia braków wniosku tak aby doprowadzić do zaistnienia zdarzeń wskazanych w art. 112a ustawy. Natomiast brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności – skoro nie rozpoczął się jeszcze bieg szczególnego terminu do wydania decyzji – lecz przewlekłości (por. wyrok WSA w Warszawie z 09.07.2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 227/25). Taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ po złożeniu wniosku przez cudzoziemca i jego uzupełnieniu, pomimo że był on dotknięty brakami formalnymi, nie podejmował żadnych działań w tym zakresie i bez uzasadnionej, ważnej przyczyny nie zmierzał do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.), formalnie jednak nie przekraczając terminu do załatwienia sprawy (art. 112a ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że pomimo iż strona wniosła skargę na bezczynność organu, to faktycznie przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie powinna być przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania. O rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje bowiem całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może także przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Oceniając w tym kontekście przebieg postępowania Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami ustawy o cudzoziemcach oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę strona złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 04.07.2024 r. (data wpływu do organu). W badanym okresie organ aż do wniesienia niniejszej skargi nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Niewątpliwie postępowanie w niniejszej sprawie trwa zbyt długo i wielokrotnie przekracza maksymalny ustawowy termin jej załatwienia. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. W takim stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się brakiem aktywności i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. W ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z 18.03.2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. NSA w wyroku z 11.02.2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19). Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości w postępowaniu, jednak nie miała ona charakteru rażącego. Należy bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Istotne także jest, że stanowisko NSA dotyczące kolejnego prolongowania obowiązywania regulacji ograniczających przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne uległo opisanej na wstępie modyfikacji w 2025 r. Skoro organ respektował przywołane wcześniej przepisy ustawy specjalnej – co w efekcie nie uwolniło go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy – uznać należy, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, że stwierdzona przewlekłość przybierała postać kwalifikowaną. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni, liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu), sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny. Stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, wymierzając taką grzywnę. W tym względzie należy nadmienić, że dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. W szczególności zastosowanie tego środka jest uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ przed wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z 17.11.2017 r., II OSK 2197/17). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. W związku z czym skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).