III FSK 552/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rybak, po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 1699/23 w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r., nr KOC/2211/Ni/23 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 17 października 2023 r., III SA/Wa 1699/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. H. (dalej: "Skarżący"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 maja 2023 r., nr KOC/2211/Ni/23, w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z 7 marca 2023 r. Prezydent m.st Warszawy ustalił Skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w [...] za 2022 rok, w wysokości 98 zł miesięcznie. Decyzją z 23 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469, z późn. zm., dalej: ,,u.c.p.g."), właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy nie naruszyły prawa. Stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną publiczną i ma charakter obowiązkowy, wobec czego mieszkaniec gminy nie jest zwolniony od jej płacenia. Powstanie obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest uzależnione od wytwarzania odpadów komunalnych, lecz od faktu zamieszkiwania w danej nieruchomości w danej gminie, a podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określana jest w uchwale rady gminy, a obowiązek uiszczenia opłaty w przypadku nieruchomości, w której zamieszkuje mieszkaniec, powstaje za każdy miesiąc zamieszkiwania w nieruchomości i nie jest uzależniony od przekazania przez mieszkańca odpadów komunalnych. Zdaniem sądu, wobec aktualnego brzmienia przepisów u.c.p.g., które pozwalają gminom stosować metodę "od gospodarstwa domowego", a jednocześnie nie pozwalają - przy jej stosowaniu - różnicować wysokości stawek opłat (np. od liczby osób należących do gospodarstwa domowego), nie ma możliwości skutecznego zakwestionowania stosowania przez gminy tej metody. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżącego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty: 1) art. 6k ust. 1 u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że aktualne brzmienie przepisów tej ustawy nie pozwala różnicować wysokości stawek opłat, np. w zależności od liczby osób należących do gospodarstwa domowego; b) art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: ,,p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji odwołującego się i uznanie, że gmina ma prawne kompetencje, aby w uzasadnionych przypadkach zastosować na swoim terenie więcej niż jedną metodę ustalania opłat. W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Sąd kasacyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). W tej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten zawiera normy kompetencyjne, upoważniające radę gminy do dokonania w drodze uchwały: (1) wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; (2) ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; (3) ustalenia stawki opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a. Przywołana regulacja prawna stanowi podstawę do wydania aktu prawa miejscowego, regulującego wymienione wyżej kwestie na terenie danej gminy. W stanie prawny, którego sprawa dotyczy, takim aktem była uchwała nr LVI/1749/2021 Rady m.st. Warszawy z 18 listopada 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2023 r., poz. 10074, dalej: "uchwała"). W § 1 ust. 3 tej uchwały przyjęto, że stawka opłaty od gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wynosi 107,00 zł. Zgodnie zaś z § 5 uchwały zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. W takim przypadku wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomniejsza się o 9,00 zł. Uwzględniając zarówno przepisy u.c.p.g., jak i przywołanej uchwały, Prezydent m.st. Warszawy ustalił wobec Skarżącego należną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 98 zł. Ustalając wysokość tej opłaty w decyzji wydanej wobec Skarżącego, organ miał obowiązek uwzględnić obowiązującą na terenie gminy uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawkę takiej opłaty. Wbrew obowiązującej uchwale, nie mógł przyjąć innych metod lub stawek. Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g., dokonywany jest przez organ uchwałodawczy gminy, a nie przez organ wykonawczy, wydający na podstawie uchwały indywidualne rozstrzygnięcia. Kwestionowanie wybranej przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie nieruchomościami nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia tej opłaty w stosunku do indywidulanego adresata. Dlatego słusznie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jeżeli strona skarżąca kwestionuje przyjętą w uchwale metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinna zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego. Niezasadne są też zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Przywołane przepisy procedury administracyjnej nakazują organom administracji publicznej stanie na straży praworządności oraz podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania organy mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mają też obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaskarżone w tej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nie budzą przy tym żadnych wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, które stały się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji oraz wyroku sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej w istocie nie podważa tych ustaleń, koncentrując swoje zastrzeżenia na wyborze metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która to kwestia - jak już wyżej wspomniano - leży poza granicami tej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. SWSA (del.) Anna Sokołowska SNSA Wojciech Stachurski SNSA Paweł Borszowski