III OSK 1042/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. i S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 464/22 w sprawie ze skargi W.P. i S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W.P. i S.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 9 grudnia 2021 r., w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 24 września 2021 r., Burmistrz Miasta i Gminy Sobótka nakazał skarżącym usunięcie odpadów zgromadzonych na działce nr ewid. nr [...] miasto, o kodach 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie) oraz 17 01 07 (beton, gruz, materiały ceramiczne oraz inne elementy wyposażenia), w terminie 3 miesięcy od daty w której decyzja stanie się ostateczna. W jej uzasadnieniu powołał się na zgromadzony materiał dowodowy, który wskazuje w ocenie organu, że na nieruchomości objętej decyzją znajdują się odpady, których posiadaczem są jej właściciele. Powołując się na dowody zgromadzone w sprawie (opinie biegłych, zeznania świadków, materiał fotograficzny, wyniki sondowań penetracyjnych), organ I instancji stwierdził, że odpady były na nieruchomość dowożone. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Decyzją z 9 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę decyzji stanowił art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.). Przez posiadacza odpadów - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach - należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W toku postępowania przed organem I instancji zebrano materiał dowodowy potwierdzający, że na przedmiotowej nieruchomości zostały zgromadzone odpady o kodach 17 05 04 i 17 01 07. Nie ulega wątpliwości, że skarżący są posiadaczami odpadów zgromadzonych na nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw, żeby obalić domniemanie wskazujące, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W szczególności brak jest podstaw, żeby przyjąć, że nieustalone osoby zwoziły odpady na działkę skarżących i pozostawiały je tam, w celu uniknięcia odpowiedzialności i opłat za ich magazynowanie. W sprawie zostały sporządzone trzy opinie, które kwalifikują nawieziony materiał jako odpady o wskazanych kodach oraz wskazują, że podjęte działania naruszają gospodarkę wodną. W jednej z opinii wykazano między innymi zmiany w ukształtowaniu terenu, które wynikają ze zdeponowania na niej odpadów. Organ I instancji zgromadził materiał w postaci fotografii, który wykazuje zaleganie na nieruchomości wskazanych w rozstrzygnięciu odpadów. Potwierdzenie nawiezienia odpadów dostarczają także protokoły przesłuchania świadków, które komplementarnie z opiniami i materiałem fotograficznym wykazują zdeponowanie odpadów na działce należącej do skarżących oraz rzeczywistą skalę podwyższenia poziomu gruntu. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że grunt został jedynie wyrównany i podniesiono jego poziom o 20 cm. Pozostałe dowody zgromadzone w sprawie dowodzą, że odpady były sukcesywnie dowożone. Podnoszone przez skarżących twierdzenia, że odpady mogły znaleźć się na działce jeszcze przez 2015 r., tj. przed datą zakupu działki przez skarżących, nie wpływały w żaden sposób na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nabycie nieruchomości ze znajdującymi się na niej odpadami nie pozbawia nowych właścicieli odpowiedzialności za odpady, a ponadto, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że do nawiezienia odpadów doszło gdy skarżący były właścicielami nieruchomości. Wtedy bowiem sprawę "na bieżąco" sygnalizowali organowi I instancji właściciele nieruchomości sąsiedniej. Za wiarygodne należy uznać także zeznania świadków potwierdzające, że to w czasie, gdy skarżący byli właścicielami nieruchomości nastąpiło nawiezienie odpadów. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów z oględzin nieruchomości przeprowadzonych 28 stycznia 2019 r. i 30 kwietnia 2019 r., zeznań świadków oraz dokumentacji fotograficznej obejmującej lata 2017-2018, ekspertyzy wykonanej w październiku 2020 r. oraz dokumentów poprzedzających wszczęcie postępowania, dołączonych do akt sprawy przez Gminę Sobótka (która sprzedała skarżącym w 2017 r. przedmiotową nieruchomość, wcześniej zlecając jej operat szacunkowy, zawierający opis nieruchomości oraz dokumentację zdjęciową), nie budzi wątpliwości, że organy były zobligowane do nałożenia nakazu usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Spełnione zostały bowiem przesłanki przewidziane w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżący twierdzili natomiast niekonsekwentnie, że nie nawozili na nieruchomość żadnych odpadów, wyrównywali jedynie teren ziemią rodzimą, w celu ewentualnego przyszłego użytkowania rolniczego, a jednocześnie podnosili zarzut, że odpady jakie znalazły się na działce zostały tam zdeponowane przez nieustalone podmioty, co mogło nastąpić pomiędzy 2015 r. a 2017 r., czyli przed datą nabycia przez nich nieruchomości. Nie podzielając tych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że organ zgromadził materiał dowodowy w postaci zeznań świadków. Wszyscy właściciele nieruchomości sąsiednich konsekwentnie stwierdzili, że roboty na działce z użyciem ciężarówek i spychacza odbywały się od początku 2018 r. i nie miały miejsca wcześniej. W wyniku tych robót znacznie podniósł się poziom terenu działki kupionej przez skarżących. W efekcie spowodowało to naruszenie stosunków wodnych i działki położone niżej były zalewane jeżeli dochodziło do intensywnych osadów deszczu, co nie miało miejsca wcześniej. Świadkowie przedstawili również fotografie okolic swoich nieruchomości wykonane na przestrzeni lat i są to zdjęcia z powietrza z lat 2015-2018 r. Ze zdjęć tych wynika w sposób oczywisty wycinane zadrzewienia i krzaków z działki po kupnie działki przez skarżących, a następnie nawożenie odpadów na teren nieruchomości. Na zdjęciach widoczne są zarówno hałdy odpadów jak i ciężarówki i spychacz pracujące na nieruchomości. Zarzut skargi, że nie ma żadnych dowodów na to, że działka nie została zasypana po sporządzeniu operatu szacunkowego z 2016 r. i po dacie pomiaru rzędnych w 2015 r. do mapy zasadniczej nieruchomości, a kupnem przez skarżących działki w 2017 r., nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Zdjęcia obrazują również zmianę ukształtowania terenu oraz stopniowe podnoszenia jej poziomu względem nieruchomości sąsiednich. Ponadto, zdjęcia wykonane w 2016 r. pokazują, że działka była gęsto porośnięta roślinnością, a zatem w tym czasie nie były prowadzone żadne prace ziemne. Sporządzona w sprawie opinia potwierdza te okoliczności. Autorka opinii dokonała pomiarów w 18 punktach, w tym w 16 miejscach, w których pomiary dokonywane były w 2016 r. Pomiary te wykazały, że teren działki w stosunku do 2015 r. został podniesiony od 0,2 metra do 3,1 metra., w zależności od miejsca pomiaru. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługują również na akceptację twierdzenia skarżących, że dokonywali oni niwelacji terenu w celu planowanej działalności rolniczej. W ogłoszeniu o sprzedaży działki i warunkach transakcji, Gmina Sobótka jako sprzedający wskazała, że działka ta jest terenem pokopalnianym, nasypowym, przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu na tereny zieleni parkowej. Dodatkowo, z opinii sporządzonej w sprawie wynika, że podejmowanymi działaniami skarżący spowodowali obniżenie wartości rolnej gruntów, bowiem nawozili odpady, a nie warstwę urodzajną (humus). Ponadto Sąd I instancji orzekł, że skarżący w toku postępowania przed organami nie wzruszyli domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, próbując przerzucić ciężar dowodu na organy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nieuwzględniający pełnej treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uniemożliwiło to merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych. Sąd bowiem dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co polegało na uznaniu, że doszło do nawiezienia przez skarżących odpadów na nieruchomość, a także przyjęcia, że skarżący nie wykazali, że to nie oni byli posiadaczami odpadów. Powyższych ocen dokonano na podstawie treści opinii biegłych, które uznano za kompletne i rzetelne, a także na podstawie zdjęć wykonanych przez mieszkańca okolicznej nieruchomości w 2016 r. i 2018 r., jak również zeznań świadków. Natomiast dowody z opinii biegłych zostały opracowane na podstawie przyjęcia danych z niewłaściwych okresów porównawczych, pozostawiając nieustalonym stan działki w okresie dwóch lat poprzedzających jej nabycie przez skarżących. Jednocześnie uznano za komplementarny materiał dowodowy ze zdjęć jednego z mieszkańców oraz zeznań świadków, który to materiał również nie pozwolił na ustalenie stanu nieruchomości w okresie nabycia własności przez skarżących, a także nie pozwolił wykazać, że na nieruchomość wywożono odpady, a jedynie że prowadzono na nieruchomości roboty niwelacyjne, co skarżący od początku postępowania przyznawali. W tych okolicznościach zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie w sposób logicznie poprawny, że działka skarżących pozbawiona była odpadów w dacie nabycia praw do niej przez skarżących. Zaniechanie przeprowadzenia w sposób prawidłowy dowodu z opinii biegłego, która uwzględniałaby prawidłowy okres porównawczy stanu działki, uniemożliwiło z kolei skarżącym wykazanie, że to nie oni są posiadaczami odpadów oraz obalenie w tej drodze domniemania ustawowego, bowiem skarżący samodzielnie dowodu z opinii biegłego przeprowadzić nie mogą Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, bowiem w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy o odpadach, przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni i przyjęcie, że w każdym przypadku, wobec niemożności ustalenia wytwórcy odpadów, odpowiedzialność za usunięcie odpadów należy przypisać obecnemu posiadaczowi nieruchomości. Wyrażone w tym przepisie normy prawne regulują obowiązki związane z udostępnieniem gruntu posiadaczowi odpadów w sytuacji, gdy utracił on lub nie posiadał w ogóle prawa do dysponowania gruntem, co jednoznacznie wskazuje na możliwość przypisania odpowiedzialności za usunięcie materiału z działki jego pierwotnemu posiadaczowi. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po trzecie, w konsekwencji powyższego przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny były zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Skarżący w ramach tych zarzutów zmierzają do podważenia ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Argumentacja skarżących zmierza przede wszystkim do wykazania, że do nawiezienia odpadów na ich działkę mogło dojść przed nabyciem przez nich tej nieruchomości oraz, że położenie działki sprzyja nawożeniu na nią odpadów przez osoby trzecie. W związku z tym skarżący podważają ustalenia dwóch, sporządzonych w tej sprawie opinii specjalistycznych. Zarzuty te nie miały jednak istotnego znaczenia w tej sprawie i nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy odpadach, posiadacz odpadów to wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Posiadanie jest kategorią faktyczną, a nie prawem. Posiadaczem rzeczy jest bowiem zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny), co wynika z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.). Nie ulega wątpliwości, że posiadaczem odpadów w tej sprawie są skarżący, ponieważ znajdują się one na nieruchomości, których skarżący są właścicielem. Nawet jeżeli Gmina i Miasto Sobótka, jako poprzedni właściciel nieruchomości, jest wytwórcą tych odpadów (co w tej sprawie nie zostało wykazane przez skarżących, skarżący wskazują jedynie, że odpady te mogły znajdować się na nieruchomości, w dacie, w której objęli nad nią władanie), to nie jest posiadaczem odpadów, ponieważ nie ma nad nimi żadnego władztwa. Oczywiście posiadaczem odpadów jest przede wszystkim podmiot, który je wytwarza (wytwórca), ale stan ten istnieje tylko dopóki wytwórca włada tymi odpadami, a zatem dopóki je posiada. Nie jest natomiast tak, że w pierwszej kolejności do usunięcia odpadów jest zobowiązany wytwórca, a następie posiadacz w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W każdym bowiem przypadku zobowiązanym do usunięcia odpadów jest ich posiadacz. To posiadanie, jako stan faktyczny, ma przesądzające znaczenie dla ustalenia, kto jest zobowiązany do usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach (lub decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach), a ustawa nie wprowadza żadnej hierarchii podmiotów odpowiedzialnych w tym zakresie. Celem regulacji prawnej z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach jest przede wszystkim doprowadzenie do usunięcia zagrożenia dla środowiska przez usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Dlatego też ustawodawca przyjął domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach musi polegać na wykazaniu, że pomimo władania powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, ten władający nie jest posiadaczem odpadów, a zatem, że nie włada tymi odpadami. Do tego rodzaju obalenia domniemania w tej sprawie nie doszło, w szczególności przez wskazanie, że odpady zostały nawiezione przez nieustalone osoby trzecie. Oczywiście odrębną kwestią jest ocena legalności umieszczenia odpadów na działce, podmiotu odpowiedzialnego za to umieszczenie i wynikające z tego ewentualne roszczenia odszkodowawcze. Nie są to jednak kwestie, które mogą podlegać ocenie na etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach lub na etapie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie, a wykładnia art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, wbrew temu na co wskazują skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto zarzut naruszenia art. 26 ustawy o odpadach został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący nie wskazali właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.