III OSK 1053/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 384/23 w sprawie ze skargi M. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 kwietnia 2023 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., IV SAB/Wr 384/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 5 kwietnia 2023 r.: I. stwierdził bezczynność Dyrektora w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z 5 kwietnia 2023 r., orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązał Dyrektora do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 5 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia opisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów powstępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem złożonym drogą elektroniczną z 5 kwietnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do organu w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Domagała się udostępnienia umów wraz ze wszystkimi aneksami zawartych w trybie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) pomiędzy Gminą Wrocław, statio municipi: Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu a spółkami: O. sp. z o.o. (uprzednio E. sp. z o.o.) z/s w W. - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. [...]; E1 sp. z o.o. z/s w. W. - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. [...], wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych; B. sp. z o.o. z/s w W. - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. [...]; P. sp. z o.o. z/s w. W. - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. [...]; B. sp. z o.o. z/s w W. - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy [...]; D. sp. z o.o. z/s w. W. - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. [...]. Skarżąca wskazała tryb i formę przekazania żądanych informacji - elektronicznie na podany we wniosku adres, w formie odwzorowań odpowiednich dokumentów (skanów). Pismem z 20 kwietnia 2023 r. organ powiadomił skarżącą o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, ustalając go na 5 maja 2023 r., wyjaśniając przyczyny podjętej czynności. Pismem z 5 maja 2023 r. organ poinformował skarżącą, że wnioskowane informacje nie dotyczą spraw publicznych, o jakich mowa w art. 1 u.d.i.p. Organ wskazał na cele ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wiąże się z charakterem udostępnianych w tym trybie danych odnoszących się do spraw publicznych. Te zaś definiował, jako mające znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub też istotnych z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wyklucza to zaspokajanie indywidualnych potrzeb, które dotyczą zagadnień publicznych, ale motywem ich pozyskania są względy handlowe, edukacyjne, zawodowe, czy też na potrzeby ewentualnych postępowań sądowych. Tezy te organ wywodził z powołanego w piśmie orzecznictwa sądów administracyjnych, zwracając uwagę na nadużycie prawa do informacji publicznej, które w judykaturze jest postrzegane jako chęć pozyskania danych dotyczących kwestii spornych powstałych na tle wykonywania umowy cywilnoprawnej, dla celów dowodowych na potrzeby innego postępowania. Ujawnienie takich okoliczności wyklucza uznanie, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej. W opinii organu złożony wniosek został podpisany przez skarżącą będącą radcą prawnym w Kancelarii "S. sp.k". W obszarze, którego dotyczą żądane dane, wskazana kancelaria reprezentuje interesy spółki "B. sp. z o.o. K. sp.k", która nie wywiązała się z umowy z 2 marca 2021 r. i w związku z prowadzoną korespondencją strony pozostają w sporze. Tym samym żądane informacje pozyskiwane są w interesie prywatnym na potrzeby klienta kancelarii i jego spraw spornych z organem. W takiej sytuacji nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 18 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie złożonego 5 kwietnia 2023 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że nie ma sporu, co do tego, że Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu jest pomiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tego umocowania stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sporny jest natomiast charakter żądanych informacji jako informacji publicznej. Odnosząc się do argumentacji organu przywołanej w odpowiedzi na skargę, a negującej publiczny charakter wnioskowanych danych, a dotyczących umów zawieranych w trybie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, sąd ten wskazał na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zauważył, że ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tym przepisie jest bardzo szerokie. Dalsze regulacje - art. 6 u.d.i.p. - uszczegóławiają pojęcie informacji publicznej, przy czym podany tam katalog przedmiotowy ma charakter otwarty, co prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną. Sąd wskazał, że umowy zawierane przez organ w związku z realizacją powierzonych mu zadań publicznych stanowią informację publiczną. Sąd powołał się na art. 6 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej u.s.g.). Wskazał, że wszelkie sprawy związane z zarządzaniem, gospodarowaniem, urządzaniem, budową, czy przebudową dróg gminnych będą mieściły się w zakresie spraw publicznych, dotyczą bowiem wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Sąd powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie sądu z powołanego przepisu wynika, że inwestor inwestycji niedrogowej jest w określonych okolicznościach faktycznych obciążony obowiązkiem przebudowy lub budowy dróg publicznych. Realizacja tego zadania i dookreślenie szczegółowych warunków wymaga zawarcia wskazanej umowy. Nie może budzić wątpliwości, że jej zawarcie i realizacja stanowi przejaw zarządzania majątkiem publicznym i realizacji zadań publicznych, co przekłada się na uznanie, że zwarte w tym zakresie porozumienia, nawet jeśli nie generują po stronie organu wydatków, będą się mieściły w obszarze informacji publicznych. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji w obszarze majątku publicznego, odnoszą się do faktów, a więc zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawierają informację o sprawach publicznych. Odmienny pogląd organu w tym zakresie wyrażany w odpowiedzi na skargę sąd I instancji uznał za nietrafny. Taką ocenę w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy sąd podtrzymał w odniesieniu do argumentacji organu przedstawionej w piśmie z 5 maja 2023 r, stanowiącym odpowiedź na wniosek strony z 5 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Swoją odmowę organ wsparł na stwierdzeniu nadużycia prawa, przejawiającym się w żądaniu udostępnienia spornych umów w celach zawodowych, a nie w interesie publicznym. Zdaniem sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedstawiona argumentacja nie wytrzymuje krytyki. Pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej nie ma umocowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ukształtowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki, jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji. Sąd zauważył również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się teza wykluczająca odwoływanie się do działania w interesie własnym, a nie publicznym przy ocenie wniosku o dostęp do informacji publicznej, w sytuacji gdy kategoria nadużycia prawa nie jest treścią żadnej normy prawnej (por. wyrok NSA z 22 września 2023 r., III OSK 5540/21, orzeczenie dostępne w CBOSA). Zdaniem sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie twierdzenia o nadużyciu prawa do informacji publicznej organ wywodzi z faktu, że skarżąca pracuje w kancelarii prawnej prowadzącej sprawę podmiotu będącego w sporze prawnym z organem na tle umowy odnoszącej się do przebudowy drogi publicznej. W opinii sądu wskazana argumentacja, w zestawieniu z konstytucyjnym umocowaniem prawa do informacji publicznej, brakiem konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, nie uzasadnia poglądu organu, wspartego wszakże na pewnym domniemaniu, a nie faktach, że intencją strony było pozyskanie umów wyłącznie w celach zawodowych. Nie sposób tego wywodzić z okoliczności posługiwania się służbowym adresem poczty elektronicznej, czy z zakresu żądanych danych. Skoro prawo do informacji publicznej stanowi zasadę, która winna być wykładana w możliwie najszerszy sposób, to wyjątek od tej zasady musi mieć charakter szczególny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. W tej zaś sprawie takiej tezy zdaniem sądu I instancji trudno bronić, gdyż jak wskazano stanowisko organu wsparte jest na domniemaniach wyprowadzanych z własnych ustaleń. Nie wykazano by skarżąca była umocowana do zastępowania spółki – klienta kancelarii w sporze z organem, ze współpracy strony w ramach jednej kancelarii prawnej z pełnomocnikami ww. spółki nie sposób wywodzić, że jej działania mogły służyć zaspokojeniu jej indywidualnego interesu związanego z toczonym sporem. Wyprowadzenie takiego wniosku wspiera się wyłącznie na ocenie organu i jego przypuszczeniach. Wywodząc zaś nadużycie prawa organ ma obowiązek wspierania się na faktach, nie domniemaniach. W takiej sytuacji nie sposób pozbawić skarżącej jej konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Tym samym argumentacja organu nie mogła okazać się uzasadniona. Wbrew stanowisku organu pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę, a odnoszący się do pozyskania przez pełnomocników spółki spornych umów, co miałoby uzasadniać zaspokojenie żądań strony i bezprzedmiotowość postępowania, nie ma uzasadnienia. Sąd zauważył, że umowy zostały pozyskane przez inny podmiot, a nie stronę. Sąd podzielił zatem argumentację skargi, co do charakteru żądanej informacji oraz prawa do jej uzyskania przez skarżącą. Nie realizując tych uprawnień, organ dopuścił się bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1635 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd stwierdził bezczynność organu, a wobec braku podjęcia przez organ właściwych czynności w zakresie rozpoznania wniosku strony zobowiązał organ do ich dokonania w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w zakresie rozpoznania wniosku strony z 5 kwietnia 2023 r. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i uznanie, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy skarżącej przysługuje prawo do wnioskowanych informacji, jako informacji publicznej, oraz, że skarżąca podlega ochronie zawartej w tych przepisach, podczas gdy skarżąca nadużywa tego prawa w celach zawodowych i ekonomicznych, a wykorzystywanie tych przepisów przeczy nadrzędnym zasadom i wartościom systemu prawnego. Dodatkowo akceptowanie przez WSA, że skarżąca zasługuje na ochronę prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą realizować swoje prawo do informacji zgodnie z jego istotą; wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ - jego siły i środki, co może opóźnić realizację wniosków nie stanowiących nadużycia prawa i zakłócać funkcjonowanie urzędu (ilość niezrealizowanych oraz zrealizowanych umów na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych w mieście Wrocław nie pozwala na szybkie i łatwe udostępnienie żądanych informacji); 2. art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo dostępu do informacji o sprawach publicznych jest tak szerokie i tak nieograniczone, że nawet wniosek o udostępnienie informacji złożony przez radcę prawnego kancelarii znajdującej się w sporze sądowym z organem przed sądem cywilnym oraz w zakresie ściśle powiązanym z tym sporem (i w celu wykorzystania pozyskanych informacji w postępowaniu przed sądem powszechnym) jest zgodny z celami i założeniami u.d.i.p. i nie stanowi nadużycia prawa do informacji, podczas gdy, jako złożony w interesie wnioskodawcy, a nie społecznej kontroli działalności władzy publicznej, nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy u.d.i.p. i w rzeczywistości stanowi jawne nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej i jako taki nie podlega ochronie prawnej. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej k.p.a.) poprzez uwzględnienie skargi skarżącej wskutek nieprawidłowej oceny materiału składającego się na akta sprawy i nieprawidłowe ustalenie przez WSA, naruszające zasady logicznego rozumowania, że skarżąca, składając wniosek o dostęp do informacji publicznej, nie działała w celach zawodowych w sprawie, w której zatrudniająca ją kancelaria reprezentuje klienta kancelarii w sporze z organem i dla której wnioskowane informacje mają stanowić dowód w sprawie cywilnej, podczas gdy skarżąca jest członkiem zespołu ww. kancelarii, składa wniosek o udostępnienie informacji z wykorzystaniem poczty służbowej kancelarii, posługuje się tytułem zawodowym radcy prawnego przy jego składaniu, a o fakcie złożenia wniosku jednocześnie informuje radców prawnych kancelarii, którzy jako pełnomocnicy procesowi reprezentują klienta kancelarii w sporze z organem przed sądem cywilnym. W konsekwencji poprzez błędne ustalenie przez WSA, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie są uzyskiwane w celach zawodowych, lecz w interesie publicznym, WSA błędnie ustalił, że wnioskowane informacje nie stanowią nadużycia prawa i jako takie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., co miało istotny wpływ na treść wyroku, który przy prawidłowej ocenie materiału sprawy powinien oddalić skargę skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i organ ten jest w posiadaniu informacji, których udostępnienia domaga się skarżąca we wniosku z 5 kwietnia 2023 r. W istocie bezsporne jest również to, że przedmiotowe informacje są informacjami publicznymi – tak bowiem zakwalifikował je sąd I instancji, a skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował skutecznie tej oceny w żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadnicza myśl, która towarzyszy wszystkim zarzutom skargi kasacyjnej, koncentruje się na tym, że zdaniem organu wnioskowane przez skarżącą informacje publiczne, z uwagi na to, że skarżąca domaga się ich udostępnienia w swojej indywidualnej, prywatnej, zawodowej sprawie, jej "nie przysługują", bowiem skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, czyli, że jej wniosek nie został złożony w sprawie publicznej. W związku z powyższym Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów łącznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko organu, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej, jest błędne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Organowi umknęła treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Takiego też interesu nie ujawniła skarżąca we wniosku z 5 kwietnia 2023 r. i w sposób nieuprawniony organ wnioskodawczyni taki interes przypisuje, co i tak nie ma żadnego znaczenia dla kwalifikacji przedmiotowego wniosku, jako złożonego w sprawie publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie poglądu zaproponowanego przez organ, zgodnie z którym o publicznym charakterze informacji decydować ma kryterium "sprawy indywidualnej" podmiotu wnioskującego, prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji, jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. W konsekwencji powyższego ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej, a innym razem nie, w zależności od tego czy z wnioskiem występuje podmiot w sprawie indywidualnej, czy też nie. Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (w sprawie indywidualnej), prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych", mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" (sprawy indywidualnej) nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., III OSK 1210/23, LEX nr 3744085). Skoro bezspornym jest w niniejszej sprawie, na co zwrócono uwagę wyżej, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i jest w posiadaniu wnioskowanych przez skarżącą informacji, które to bezspornie (okoliczność występowania przez skarżącą "we własnej sprawie" nie ma wpływu na kwalifikację wnioskowanej informacji) mają charakter informacji publicznych, to nie można stwierdzić, że przedmiotowy wniosek z 5 kwietnia 2023 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W świetle powyższych wywodów jest wręcz przeciwnie. Z kolei odnosząc się do kwestii nadużywania przez skarżącą prawa do informacji publicznej, która również została poruszona w każdym z zarzutów, wyjaśnić należy, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zjawisko ewentualnego nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. Dopiero więc użycie prawa podmiotowego do celu innego aniżeli zamysł ustawodawcy związany z danym prawem należy rozpatrywać w kategoriach nadużycia prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie sąd I instancji ustalił, że żądana informacja jest informacją publiczną, czego organ skutecznie nie zakwestionował, będąc jednocześnie podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Twierdząc, że wniosek skarżącej z 5 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, powinien wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia tej informacji publicznej, czego jednak nie uczynił. Organ stwierdził to jedynie zwykłym pismem z 5 maja 2023 r. Zatem organ ani nie wydał decyzji odmownej, ani nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, co oznacza, że nie rozpatrzył wniosku skarżącej z 5 kwietnia 2023 r. w sposób przewidziany prawem. Sposób załatwienia wniosku skarżącej jest jednakże sprawą organu, a rolą sądu administracyjnego jest następcza ocena działania lub zaniechania organu. Ocena organu musi przy tym wynikać z określonych okoliczności. Nie może być pozbawiona jakikolwiek podstaw faktycznych i musi być oparta o skonkretyzowaną podstawę prawną. Do zadań sądu administracyjnego należy zaś kontrola legalności działania i towarzyszącej mu argumentacji. Z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie i klasyfikacji bezczynności organu jako uzasadnionej nadużyciem prawa podmiotowego, jeśli organ sam tego uprzednio nie stwierdził w prawem przewidzianej formie. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały oba zarzuty naruszenia prawa materialnego, a więc art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie (zarzut I.1.), a także art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez niewłaściwą wykładnię (zarzut I.2.). Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (zarzut II.1.), sąd I instancji prawidłowo w okolicznościach sprawy uwzględnił przedmiotową skargę na bezczynność i zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. Sąd ten nie stosował natomiast art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. na gruncie u.d.i.p. stosowane są jedynie do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a więc do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, a żadna z nich nie została w sprawie wydana. Skoro tak, to sąd ten nie mógł naruszyć przepisów k.p.a. w przedmiotowej sprawie związanej z bezczynnością organu. Nadto, jak już wyżej wskazano, okoliczność ewentualnego nadużywania prawa do informacji publicznej przez skarżącą nie ma wpływu na kwalifikację prawną informacji, której się domagała we wniosku z 5 kwietnia 2023 r., a do tego właśnie zmierzał ten zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.