III OSK 1088/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. – Redaktora Naczelnego czasopisma "[...]" od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 576/22 o odrzuceniu skargi M. J. – Redaktora Naczelnego czasopisma "[...]" na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach z dnia 31 maja 2022 r., nr DSP/8580/WPa/22 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1

Postanowieniem z 20 listopada 2023 r., II SA/Gl 576/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. J. – Redaktora Naczelnego czasopisma [...] na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach z 31 maja 2022 r., nr DSP/8580/WPa/22, w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący, w związku z zamiarem przygotowania publikacji, podając się za dziennikarza czasopisma pod nazwą "[...]", mailem z 16 maja 2022 r., powołując się na art. 3 i 4 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1914; dalej "Prawo prasowe"), wniósł o udzielenie szczegółowych informacji dotyczących udzielania A. T. świadczeń z pomocy społecznej w latach 2019-2022 przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tychach. Zapytanie podpisał jako "Dyrektor" i przesłał je na adres poczty elektronicznej rzecznika Urzędu Miasta Tychy oraz sekretariatu MOPS w Tychach. Do wniosku dołączył skan/kserokopię upoważnienia oraz skan/kserokopię postanowienia sądu dot. rejestracji czasopisma i skan legitymacji prasowej. Pismem z 20 maja 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach odpowiedział skarżącemu, że powołana podstawa prawna z zakresu ustawy Prawo Prasowe nie upoważnia go do uzyskania danych osobowych. Wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tychach jest jednostką zaliczaną do sektora finansów publicznych, a "informacja o swojej działalności" nie mieści się w pojęciu danych osobowych. Zdaniem organu zakres żądanych informacji może mieścić się w granicach dotyczących wydawania zaświadczeń zgodnie z 217 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "k.p.a."). Skarżącego poinformowano, że żądane informacje zostaną mu przekazane w formie zaświadczenia w przypadku przedłożenia podania oraz pełnomocnictwa zgodnie z ww. przepisami k.p.a. W piśmie z 23 maja 2022 r. skarżący zaznaczył, że jest dziennikarzem wydawnictwa [...]. Gazeta została zarejestrowana. Pomimo upływu terminu określonego w art. 4 Prawa prasowego, nie otrzymał żądanej informacji i ponownie zażądał jej udzielenia. Pismem z 31 maja 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 20 maja 2022 r. Podkreślił, że wniosek skarżącego należało potraktować jako wniosek o udostępnienie danych osobowych. Te zaś podlegają szczególnej ochronie i nie mogą być przetwarzane bez spełnienia którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej "RODO"). Skarżący, powołując się na art. 4 Prawa prasowego, wniósł skargę na "decyzję organu w związku z żądaniem ujawnienia danych niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej oraz alternatywnie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.")" i zażądał : 1. uchylenia decyzji z 31 maja 2022 r. o odmowie udzielenia informacji o sposobie wykorzystania środków publicznych przy udzieleniu pomocy socjalnej; 2. o zobowiązanie strony do ujawnienia informacji j.w, w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia koszów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Odrzucając skargę sąd I instancji podkreślił, że w wiadomości email z 16 maja 2022 r., przesłanej na adres poczty elektronicznej MOPS w Tychach, skarżący nie wskazał, iż wnosi o udostępnienie informacji publicznej, ani też nie powołał się na u.d.i.p. Powołał się jedynie na art. 3 i 4 Prawa prasowego. Wiadomość zatytułował "zapytanie prasowe". W piśmie z 23 maja stwierdził, m.in. że jest dziennikarzem wydawnictwa [...], a przedmiot wniosku jest mu niezbędny do sporządzenia krytyki prasowej. Dopiero w skardze wyjaśnił, że jest redaktorem naczelnym wydawnictwa prasowego, a przedmiot wniosku jest mu niezbędny do sporządzenia krytyki prasowej. Zdaniem sądu I instancji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach tej ustawy. Zdaniem sądu trafnie Dyrektor MOPS w piśmie z 20 maja 2022 r. wyjaśnił skarżącemu, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji prasowej na podstawie art. 4 Prawa prasowego. Sąd wskazał, że zważywszy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. ewentualne decyzje administracyjne trzeba kwalifikować jako informację publiczną, zaś art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej nakazuje stosowanie przepisów u.d.i.p., to skargę na pismo z 30 maja 2022 r. r. należało rozpatrywać na gruncie u.d.i.p. Ponadto sąd przyjął, że stroną postępowania sądowego jest skarżący jako redaktor naczelny czasopisma [...]. W ocenie sądu I instancji pismo organu z 30 maja 2022 r. nie jest decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 lub 17 ust. 1 u.d.i.p. Nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w kwestii odmowy udzielenia informacji publicznej, nie zawiera przytoczenia podstawy prawnej. Odwołanie się do RODO i konieczności ochrony danych osobowych osoby fizycznej może być podstawą odmówienia udzielenia informacji publicznej. Jednak organ w tym kontekście nie rozpatrzył żądania skarżącego. Nawet gdyby przyjąć, że organ wydał decyzję, co w ocenie tego sądu nie miało miejsca, to nie został wyczerpany tryb jej zaskarżenia. Zatem skarga byłaby przedwczesna i niedopuszczalna. Z kolei nieudzielenie żądanej informacji zwalczać można skargą na bezczynność organu. Takiej skargi skarżący nie wniósł do sądu. Sąd ten wskazał, że wprawdzie u.d.i.p. nie formalizuje etapu wnoszenia wniosku, to jednak winien on wpłynąć do organu nie na dowolny adres poczty elektronicznej, lecz na elektroniczna skrzynkę podawczą, by można było mówić o prawidłowo wniesionym zapytaniu. Zapytanie skarżącego nie wpłynęło na elektroniczna skrzynkę podawczą organu. Zatem wniosek należałoby uznać za nieskuteczny. Jednak skoro organ go procedował, to sąd się odniósł do stanowiska organu. Wobec powyższego sąd I instancji uznał, że skarga nie jest dopuszczalna i na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ją odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o "uwzględnienie wniosków skargi w całości". Nadto wniósł o wyznaczenie rozprawy zdalnej przed NSA oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 107 k.p.a. w zw. z art. 60 k.c. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że oświadczenie woli zawierające elementy wskazane w art. 107 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej; 2. w całości ustawy u.d.i.p. w zw. z art. 61 § 2 k.c. poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż wniosek o udostepnienie informacji publicznej w przypadku wniosku złożonego elektronicznie musi nastąpić w formie przesłania wniosku przez ePUAP oraz iż nie jest skuteczne złożenie go na adres komunikacji elektronicznej (email) wskazany w przepisach eIDAS; 3. motywu 21 preambuły do rozporządzenia eIDAS poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, iż u.d.i.p. wprowadza obowiązek stosowania systemu ePUAP w kontaktach z organami władzy publicznej; 4. art. 25 pkt 1 eIDAS poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, iż wniosek złożony elektronicznie nie może być przesłany na adres komunikacji elektronicznej (email) i musi być przesłany w systemie zamkniętym ePUAP; 5. art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, że skuteczność doręczenia na adres komunikacji elektronicznej uzależnia wprowadzenie pisma w zamkniętym systemie ePUAP, podczas gdy skuteczność ta uzależniona jest od wprowadzenia pisma w systemie otwartym na adres komunikacji elektronicznej (email). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Jednym z warunków prawidłowego skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez które należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z 1 września 2004 r., FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04; opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA) W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w ogóle nie przyporządkował zarzutów do ww. podstaw kasacyjnych, tj. nie wskazał czy określony zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Zarzuty te są też dalekie od innych, ww. wymagań stawianym prawidłowo sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej, wobec czego nie powinny kwalifikować się do merytorycznej oceny. I tak, odnosząc się do zarzutu 1., autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię. Przepis ten składa się jednak z dalszych jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów, a § 1 z punktów. Zarzut w tej części jest więc nieprecyzyjny i zmusza Sąd do domyślania się intencji autora, co w świetle wywodów poczynionych na wstępie jest niedopuszczalne. Nadto wskazany w tym zarzucie art. 60 k.c. nie był w ogóle przedmiotem rozważań sądu I instancji, a więc sąd ten nie mógł dokonać jego błędnej wykładni. Co do zarzutu 2., wskazać należy, że podanie "w całości ustawy u.d.i.p." jako podstawy kasacyjnej jest niedopuszczalne z przyczyn podanych wyżej, co więcej sąd I instancji również nie dokonywał wykładni art. 61 § 2 k.c. Odnosząc się do zarzutów 3 i 4, podnieść należy, że one są nieprecyzyjne, tj. autor skargi kasacyjnej odwołał się w nich do motywu 21 preambuły do rozporządzenia "eIDAS" oraz art. 25 ust. 1 "eIDAS", nie rozwinął jednak w zarzucie nazwy tego aktu prawnego, tym niemniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można doszukać się, że chodzi o rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE. Nadto zarzut naruszenia motywu 21 preambuły do rozporządzenia "eIDAS" nie mógł okazać się skuteczny, bowiem nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Taki zarzut można by rozpatrywać jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub postępowania precyzyjnie wskazanymi przez autora skargi kasacyjnej jako naruszone przez sąd I instancji, takich przepisów w tym zarzucie jednak nie wskazano. Z kolei art. 25 ust. 1 eIDAS stanowi, że "podpisowi elektronicznemu nie można odmówić skutku prawnego ani dopuszczalności jako dowodu w postępowaniu sądowym wyłącznie z tego powodu, że podpis ten ma postać elektroniczną lub że nie spełnia wymogów dla kwalifikowanych podpisów elektronicznych.". Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki związek z przedmiotową sprawą ma ww. przepis. Kwestia podpisu elektronicznego nie stanowiła istoty sprawy, zarzut ten nie odnosi się więc do jej realiów. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nr 5 naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, to sąd I instancji w ogóle nie dokonał jego wykładni, więc nie mógł go wyłożyć w sposób wadliwy. Zarzut ten nie odnosi się więc do realiów niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sąd ten odniósł się natomiast do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Przede wszystkim należy zauważyć, że główną przyczyną odrzucenia skargi przez sąd I instancji było ustalenie, że pismo organu z 30 maja 2022 r. nie jest decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 lub 17 ust. 1 u.d.i.p., nie zawiera bowiem żadnego rozstrzygnięcia w kwestii odmowy udzielenia informacji publicznej, nie zawiera też przytoczenia podstawy prawnej. Zdaniem tego sądu nawet gdyby przyjąć, że pismo to stanowi decyzję, to nie został wyczerpany tryb jej zaskarżenia i skarga byłaby przedwczesna i przez to niedopuszczalna. Sąd I instancji dodał, że nieudzielenie żądanej informacji zwalczać można skargą na bezczynność organu, takiej skargi skarżący nie wniósł do sądu. Zatem przedmiotowa skarga została odrzucona, bowiem jej przedmiotem skarżący uczynił pismo, które nie stanowi decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie tego ustalenia sądu I instancji (zarzuty 1-2 prawdopodobnie do tego zmierzały, lecz sformułowano je wadliwie), wobec czego skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym świetle nawet ewentualna skuteczność zarzutów 3-5 skargi kasacyjnej nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Z całokształtu skargi kasacyjnej wynika, że jej autor prawdopodobnie zmierzał do zakwestionowania stanowiska sadu I instancji, zgodnie z którym skarżący powinien złożyć wniosek o udostepnienie informacji publicznej za pośrednictwem ePUAP, zaś wniosek złożony z pośrednictwem zwykłej wiadomości email jest bezskuteczny. Stanowisko sądu I instancji jest błędne. Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (email), i to nawet gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). W tym sensie trafnie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że stanowisko sądu I instancji w powyższym zakresie jest błędne. Niemniej, po pierwsze, owo błędne stanowisko nie zostało skutecznie przez autora skargi kasacyjnej zakwestionowane, po drugie, co już wyżej wskazano, nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, z uwagi na bezskuteczność zarzutów odnoszących się do istoty odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.