III OSK 116/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 71/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta T. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 71/22, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 25 lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta T. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta T. w sprawie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta o nazwie: [...] Dom Pomocy Społecznej "X", jako niezgodnej z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305), w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.) – dalej: "u.s.g." i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) – dalej: "ustawa o pomocy społecznej" w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i art. 7, art. 16 ust. 1, art. 87 ust. 1 art. 94, art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że w § 1 ust. 3 statutu znajduje się przepis, że siedziba DPS mieści się w K., a więc na terenie innej gminy, niż podejmująca uchwałę. Nadto wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi konsekwencję uchwały Nr [...] w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta o nazwie: [...] Dom Pomocy Społecznej "X". Natomiast co do tej ostatniej uchwały Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie jej nieważności, a sprawa z tej skargi zawisła pod sygn. akt III SA/Gl 70/22. W odpowiedzi na skargę Miasto (Gmina) wniosło o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały w zakresie zwrotu: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" a w pozostałym zakresie – o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta w przedmiocie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta. Sprawa ta pozostaje w związku ze sprawą ze skargi tegoż Wojewody na uchwałę w przedmiocie utworzenia tej jednostki, która zawisła w tut. Sądzie pod sygn. akt III SA/Gl 70/22. Argumentacja stron w obu tych postępowaniach jest zbieżna i podnosi te same twierdzenia, podczas gdy częściowo dotyczy ona możliwości utworzenia jednostki organizacyjnej miasta poza granicami gminy, a w pewnej części charakteru statutu jako aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd meriti odniósł się do podnoszonych twierdzeń w ramach tej sprawy, której one dotyczą. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zatem Sąd orzekając winien był "rozdzielić" obie sprawy i to nie tylko w znaczeniu wyrokowania, co jest oczywiste, jako że skargi dotyczą odrębnych uchwał Rady Miasta, ale także rozważań prawnych, które są dla każdej z nich adekwatne i doprowadziły do wyroku o określonej treści. Sąd Wojewódzki wskazał, że wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. wydanym w sprawie III SA/Gl 70/22 WSA w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta. W jej uzasadnieniu wskazał, że zadania z zakresu pomocy społecznej realizowane są w sferze imperium, a skoro tak, to znajduje tu zastosowanie zasada terytorialności. W zakresie sfery władczej Gmina winna bowiem ograniczyć działalność do przypisanego jej terytorium, co wynika z art. 1 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Na taką wykładnię wskazuje także fakt, że na innym terenie władztwo sprawuje już inna gmina, co mogłoby prowadzić do naruszenia właściwości innej gminy do działania na jej obszarze. W takim zaś przypadku zasadne jest stwierdzenie nieważności także statutu, który został nadany takiej jednostce, nieistniejącej w sensie prawnym wobec stwierdzenia nieważności uchwały, która powołała ją do życia. Wobec powyższego, stosownie do art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta T. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 1 ust. 2 u.s.g. poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak jest możliwości nadania statutu jednostce realizującej zadania na terenie innej gminy oraz że gmina winna ograniczyć działalność do przypisanego jej terytorium. Nadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zadania z zakresu pomocy społecznej, a w konsekwencji zadanie w postaci utworzenia i prowadzenia domu pomocy społecznej, realizowane są w sferze "imperium". 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem zasadniczej części stanowiska organu, pomimo że znajduje się ono w aktach sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem pominięcia stanowiska organu, że w zakresie zadania ze sfery pomocy społecznej w postaci utworzenia i prowadzenia domu pomocy społecznej organ działał w sferze "dominium", - przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w zasadniczej części uzasadnieniu wyroku stanowiska organu, co wskazuje na fakt, że nie zostało ono w ogóle zważone przy wydawaniu wyroku, jak również poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wysoce lakoniczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu, - przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy organ wykazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały, - przepisu art. 168 § 1 w zw. z art. 173 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały nadającej statut jednostce, która nie istnieje w sensie prawnym wobec stwierdzenia nieważności uchwały, która powołała ją do życia, podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt III SA/GI 70/22 nie stał się jeszcze prawomocny, albowiem organowi przysługuje od niego skarga kasacyjna. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W piśmie procesowym zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Gminy T. kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 2 u.s.g. poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak jest możliwości nadania statutu jednostce realizującej zadania na terenie innej gminy oraz, że gmina winna ograniczyć działalność do przypisanego jej terytorium. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 u.s.g.: "Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.". Gmina jest zatem wspólnotą samorządową - prawnie zorganizowanym terytorialnym związkiem mieszkańców. Gminy są podmiotami wykonującymi zadania publiczne w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty zamieszkującej obszar wyznaczony ich granicami administracyjnymi. Terytorium stanowi kryterium wyodrębnienia ex lege mieszkańca gminy i wspólnoty samorządowej. Koresponduje z pojęciem zasadniczego podziału terytorialnego. Z uwagi na znaczenie gminy jako związku publicznoprawnego terytorium, jako element składowy pojęcia gminy rozstrzyga o tym, na jakim obszarze wspólnota administruje, a także o właściwości miejscowej jej władz i organów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nadanie statutu jednostce realizującej zadania o charakterze władczym na terenie innej gminy. Istotnym argumentem przemawiającym za trafnością stanowiska Sądu Wojewódzkiego jest to, że statut jednostki organizacyjnej gminy (w przedmiotowej sprawie: [...] Domu Pomocy Społecznej "X"), tworzy normy generalne i abstrakcyjne i jest wyrazem władczego działania o charakterze zewnętrznym, zatem uchwała, która go ustanawia jest zatem aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2451/12, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 49). Jednostka pomocy społecznej to jest bowiem szczególnego rodzaju gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa kompetencji w sferze publicznej - ogólnie dostępnych dla lokalnej społeczności. Ta okoliczność powoduje, że uchwała Rady Miasta T., regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu, ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Terytorialny zakres ich obowiązywania aktu zależy od obszaru działania organu ustanawiającego. Rada Miasta T., w ramach władztwa publicznego, może zatem stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące tylko na swoim terytorium, czyli obszarze Miasta T. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zadania z zakresu pomocy społecznej, a w konsekwencji zadanie w postaci utworzenia i prowadzenia domu pomocy społecznej, realizowane są w sferze "imperium". Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy w skardze nie podważono okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Ponadto ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2328/11, LEX nr 1340138). Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, art. 168 § 1 w zw. z art. 173 § 1 P.p.s.a , w którym przyjmuje się, że stanowisko Sądu dotyczące nieważności statutu nieistniejącej jednostki prawnej jest przedwczesne — albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt III SA/G1 70/22, w chwili orzekania, nie był jeszcze prawomocny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyrok rodzi skutek ex tunc - od chwili jej podjęcia uchwała jest nieważna i zarazem prawnie bezskuteczna. Brak prawomocności orzeczenia dotyczącego uchwały erygującej jednostkę organizacyjną nie może hamować działań Sądu dokonującego kontroli legalności uchwały nadającej statut tej jednostce. Uchwała ta jest bowiem odrębnym bytem prawnym, podlegającym tak jak i inne uchwały — kontroli sądowej. Jeśli uchwała ta jest sprzeczna z prawem, obowiązkiem sądu jest podjęcie kroków prowadzących do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Oceny tej uchwały Sąd dokonuje w sposób swobodny w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny, a stwierdzenie jej nieważności nie jest prawnie zależne od stwierdzenia nieważności innej uchwały. Skoro więc Sąd w uchwale w sprawie nadania statutu jednostce organizacyjnej stwierdził istnienie istotnych naruszeń prawa, to zasadnie orzekł o jej nieważności i to niezależnie od tego, czy wyrok w sprawie uchwały dotyczącej utworzenia tej jednostki był prawomocny, czy też nie. Sąd Wojewódzki uznał, że uchwała w sprawie statutu jednostki organizacyjnej jest sprzeczna z prawem tj. art. 1 ust. 2 u.s.g. — poprzez nadanie statutu jednostce realizującej zadania o charakterze władczym na terenie innej gminy. Nie zaś - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie — wyłącznie z powodu stwierdzenia nieważności uchwały, która powołała do życia jednostkę organizacyjną. Prawomocność wyroku stwierdzającego nieważność tej uchwały nie była zatem warunkiem sine qua non kontroli legalności uchwały w sprawie statutu tej jednostki. Nie mogą odnieść zamierzonego skutki zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (...). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca; Sąd Wojewódzki wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Natomiast sama odmienna ocena prawna nie może być skuteczną przyczyną zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a nie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest ograniczony sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nie ma jednak obowiązku badania wszystkich zarzutów, a zwłaszcza tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. II OSK 3376/19, LEX nr 3433930). Należy raz jeszcze podkreślić, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności uchwały jest art. 1 ust. 2 u.s.g. Tym samym zarzut skargi pominięcia przez Sąd pierwszej instancji rozważań w zakresie "działania gminy w sferze dominium", czy też w zakresie charakteru uchwały w sprawie utworzenia Domu Pomocy Społecznej, pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Z kolei art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że sąd pierwszej instancji powinien zwięźle przedstawić zarzuty skargi oraz stanowiska pozostałych stron. W przedmiotowej sprawie Sąd zawarł powyższe elementy uzasadnienia w opisie stanu faktycznego. Nie można natomiast uznać, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu czy przedstawionego stanowiska. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2148/13, LEX nr 1668089). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Bezprzedmiotowy pozostaje natomiast wniosek Wojewody Śląskiego, zawarty w piśmie procesowym zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną", o zasądzenie na rzecz organu, od Gminy Miasta T. kosztów postępowania według norm przepisanych. NSA nie mógł uwzględnić tego wniosku, ponieważ w rozpatrywanej sprawie koszty postępowania mogłyby obejmować jedynie wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. W rozpatrywanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, adwokata, ale przez starszego inspektora wojewódzkiego K. R.-K.