III OSK 1276/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2517/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności posiadacza odpadów w miejscu prowadzenia działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2517/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 10 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności posiadacza odpadów w miejscu prowadzenia działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ", organ I instancji"), decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r., znak [...], wymierzył skarżącej Spółce, na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem tj. decyzją Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2014 r. znak: [...], stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej od dnia 24 września do dnia 11 grudnia 2019 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 21 kwietnia 2020 r. Następnie WIOŚ, decyzją z dnia 17 maja 2021 r., znak [...], ponownie wymierzył skarżącej Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, tj. decyzją Starosty [...]. Naruszenie zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 26 maja do dnia 14 sierpnia 2020 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. Od powyższej decyzji skarżąca Spółka odwołała się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył skarżącej Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Powyższa decyzja jest ostateczna. WIOŚ pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. wszczął, na podstawie art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach, postępowanie w sprawie wstrzymania działalności skarżącej Spółki, zakończone decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., znak [...] wstrzymującą działalność posiadacza odpadów Spółki, w miejscu prowadzenia działalności, tj. przy ul. [...] w [...], gm. [...], w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, określającą termin wstrzymania działalności na dzień następny, przypadający po doręczeniu niniejszej decyzji, przy uwzględnieniu potrzeby bezpiecznego dla środowiska zaprzestania wykonywania działań określonych w punkcie 1 oraz wskazującą, iż decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu Skarżąca Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, a zaskarżoną decyzją z dnia 10 października 2022 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał ją w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że skarżący gospodarował odpadami niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2014 r., znak [...] zmienionej decyzja z dnia 19 lipca 2016 r., znak [...] udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 24 września – 11 grudnia 2019 r. oraz 26 maja – 14 sierpnia 2020 r. Powyższe było podstawą do wymierzenia Stronie dwukrotnie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 32 ust. 1 b ustawy o odpadach jeżeli w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów stała się ostateczna, posiadaczowi odpadów została wymierzona po raz drugi administracyjna kara pieniężna za naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność tego posiadacza odpadów. WIOŚ decyzjami z 3 kwietnia 2020 r., znak [...] oraz z 17 maja 2021 r., znak [...] wymierzył skarżącemu administracyjne kary pieniężne za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji wstrzymującej działalność skarżącego w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Spółka i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia w całości decyzji WIOŚ z dnia 31 stycznia 2022 r., znak [...] wstrzymującej działalność Spółki w miejscu prowadzenia działalności, tj. przy ul. [...] w [...], gm. [...], w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów oraz określającej termin wstrzymania działalności na dzień następny, przypadający po doręczeniu przedmiotowej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wyrokiem z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2517/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący zakwestionował istnienie podstaw do wydania wobec niego decyzji o wstrzymaniu działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy administracyjne kary pieniężne stanowiące podstawę do wstrzymania działalności Spółki zostały wymierzone w odniesieniu do naruszeń polegających na magazynowaniu odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, a zatem naruszenia te odnosiły się wyłącznie do procesu zbierania odpadów i taki tez powinien być zakres wstrzymania działalności skarżącego. Skarżący zarzucił organom m.in. brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; nienależyte i wyczerpującego poinformowania Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak udzielenia Spółce niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w zakresie możliwości określenia, w drodze postanowienia, terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a w konsekwencji nałożenie wysoce rygorystycznej sankcji z naruszeniem zasady proporcjonalności. Podstawą prawną kontrolowanego postępowania jest art. 32 ust. 1b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.). W ocenie Sądu ustalony w sprawie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Należy wskazać, że WIOŚ decyzją z 3 kwietnia 2020 r., znak [...], wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem tj. decyzją Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2014 r., znak [...] zmienioną decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., znak [...] udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Powyższa decyzja WIOŚ stała się ostateczna z dniem 21 kwietnia 2020 r. Następnie decyzją z dnia z dnia 17 maja 2021 r., znak [...], WIOŚ ponownie wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. GIOŚ decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., znak [...] uchylił ww. decyzję w całości i wymierzył skarżącemu karę w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie w/w decyzją Starosty [...]. Decyzja ta w dniu wydania stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe, organ był zobowiązany – mocą treści art. 32 ust. 1 b ustawy o odpadach – do wydania decyzji wstrzymującej działalność skarżącego w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Przesłanka jego zastosowania, tj. dopuszczenie się opisanego naruszenia po raz drugi w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za pierwsze naruszenie stała się ostateczna, została bowiem bezspornie spełniona. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz całości obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd natomiast działając z urzędu nie stwierdził tego rodzaju uchybień przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, które prowadziłyby do uwzględnienia skargi. Zdaniem sądu organy dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy i wnikliwie przeanalizowały zebrany materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe, z przytoczeniem przepisów ustawy o odpadach oraz przepisów kpa, uzasadnienie faktyczne i prawne, które wyjaśnia obowiązek wstrzymania działalności w trybie art. 32 ust. 1 b ustawy o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699). Skarżący twierdzi, że administracyjne kary pieniężne stanowiące podstawę do wstrzymania działalności Spółki zostały wymierzone w odniesieniu do naruszeń polegających na magazynowaniu odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, a zatem naruszenia te odnosiły się wyłącznie do procesu zbierania odpadów i taki tez powinien być zakres wstrzymania działalności skarżącego. Wskazać należy, że na gruncie ustawy o odpadach magazynowanie odpadów nie jest niezależną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część procesu – wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach przez gospodarowanie odpadami rozumie się "zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami". Należy zaznaczyć, że art. 32 ust. 1 b ustawy o odpadach odnosi się do kary za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem, natomiast jak wskazano wyżej przez gospodarowanie rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów. Zatem należało zgodzić się z organem, że wykładnia literalna art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach wskazuje, że w przypadku dwukrotnego wymierzenia posiadaczowi odpadów administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje działalność posiadacza odpadów. Przepis ten odnosi się bowiem do działalności posiadacza odpadów jako całości uprawnień wynikających z posiadanego zezwolenia W ocenie Sądu pierwszej instancji, ziściły się przesłanki uzasadniające wstrzymanie działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę. Kategoryczna redakcja art. 32 ust. 1 b cyt. ustawy obliguje organ do wydania decyzji tego rodzaju, a fakt dwukrotnego – na przestrzeni 3 lat – ukarania skarżącego za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem jest niesporny. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, również z urzędu nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego działając skargę a podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.; dalej jako: "u.o.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegającą na wadliwym uznaniu, że art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach odnosi się do całości uprawnień wynikających z posiadanego przez skarżącego zezwolenia, pomijając przy tym, że skarżący legitymuje się pozwoleniem na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzania odpadów, a zatem Sąd winien był uwzględnić, że charakter stwierdzonych naruszeń związany był z administracyjnymi karami pieniężnymi wymierzonymi w odniesieniu do naruszeń polegających na magazynowaniu odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów; naruszenie te odnosiły się więc wyłącznie do procesu zbierania odpadów i taki też powinien być zakres wstrzymania działalności skarżącego, a poprzez orzeczenie nakazu wstrzymania działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów naruszona została zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 8 § 1 k.p.a., czego nie dopatrzył się Sąd pierwszej instancji; 2) w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów: i. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się brakiem rozpatrzenia i brakiem jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do dowodów, przedstawionych przez Spółkę, w tym w szczególności do przedłożonego przez Spółkę "Raportu z działań podjętych w celu usunięciu naruszeń odnoszących się do decyzji Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2014 r., [...], zmienionej decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., zn. [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzania odpadów stwierdzonych w drodze kontroli WIOŚ: [...] oraz [...] – wg stanu na 5.08.2022 r.", co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że Spółka nie usunęła naruszeń stanowiących podstawę do wstrzymania działalności i w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, ii. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania i nałożenie wysoce rygorystycznej sankcji wstrzymującej działalność gospodarczą Skarżącego z naruszeniem zasady proporcjonalności, ponieważ orzeczenie nakazu wstrzymania działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie odpowiadało charakterowi stwierdzonych nieprawidłowości, związanych z naruszeniem warunków zezwolenia na zbieranie odpadów, a zatem nie zostały naruszone obowiązki prawne z zakresu przetwarzania odpadów, iii. naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy o odpadach, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak udzielenia Spółce niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w zakresie możliwości określenia, w drodze postanowienia, terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, iv. naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, podczas gdy skarżący podjął szereg działań naprawczych, aby usunąć naruszenia stanowiące podstawę wstrzymania działalności i dążył do usunięcia skutków naruszenia prawa, co nie zostało przez organ uwzględnione, v. art. 15 k.p.a., poprzez brak zadośćuczynienia obowiązkowi ponownego przeanalizowania przez organ II instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, co pozbawiło skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji, a w konsekwencji stanowiło o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, vi. naruszenie art. 136 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego oraz brak rozpatrzenia przedstawionych przez skarżącego dowodów na usunięcie naruszeń stanowiących podstawę wstrzymania działalności, co skutkowało brakiem usunięcia wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego Sąd błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10.10.2022 r. zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31.01.2022 r., zn. [...]. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10.10.2022 r. zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31.01.2022 r., zn. [...] oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz sądowoadministracyjnego (za obie instancje sądowe) wg norm przepisanych. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych jako naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi, w związku z przywołanymi naruszeniami przepisów k.p.a. i ustawy o odpadach przez organy administracji. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do uznania za wadliwą wydaną w sprawie decyzję o wstrzymaniu działalności posiadacza odpadów nie wystarczające było bowiem nie tylko przywołanie właściwej podstawy orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. oraz jak w niniejszej sprawie z ustawą o odpadach, ale przede wszystkim wykazanie na czym polegało nierozpatrzenie całego materiału dowodowe, naruszenie zasady proporcjonalności, braku informowania strony o jej prawach i nierozpoznanie sprawy merytorycznie przez dwie instancje. Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy zastosowania art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach, który stanowił podstawę wydania kwestionowanej skargą decyzji zostały ustalone. Należy przypomnieć, że WIOŚ decyzją z 3 kwietnia 2020 r., znak [...], wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem tj. decyzją Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2014 r., znak [...] zmienioną decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., znak [...] udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Powyższa decyzja WIOŚ stała się ostateczna z dniem 21 kwietnia 2020 r. Następnie decyzją z dnia z dnia 17 maja 2021 r., znak [...], WIOŚ ponownie wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. GIOŚ decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., znak [...] uchylił ww. decyzję w całości i wymierzył skarżącemu karę w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie w/w decyzją Starosty [...]. Decyzja ta w dniu wydania stała się ostateczna. Wobec powyższego organ był związany treścią art. 32 ust. 1 b ustawy o odpadach do wydania decyzji wstrzymującej działalność skarżącego w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Przesłanka jego zastosowania, tj. dopuszczenie się opisanego naruszenia po raz drugi w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za pierwsze naruszenie stała się ostateczna, została bowiem bezspornie spełniona. Powoływanie się przez skarżącego na wyniki kontroli o numerach WIOŚ: [...] oraz [...]– wg stanu na 5.08.2022 r.", , która wykazała, że Spóła usunęła naruszenia stanowiące podstawę do wydania decyzji o wstrzymaniu działalności nie mogło stanowić materiału dowodowego branego pod rozwagę organów, gdyż kwestionowana decyzja była wynikiem zaniechań skarżącego i ustaleń z lat wcześniejszych oraz związanymi z nimi decyzjami z 3 kwietnia 2020 roku i 17 maja 2021 roku, zmienionej decyzją GIOŚ z dnia 2 grudnia 2021 r o nałożeniu kary. Nie mogło więc dojść do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. gdyż na datę wydania decyzji nakładających kary, które stały się obligatoryjną przesłanką zastosowania art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach podnoszone okoliczności nie istniały. Art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach stanowi "1b. Jeżeli w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów stała się ostateczna, posiadaczowi odpadów została wymierzona po raz drugi administracyjna kara pieniężna za naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność tego posiadacza odpadów." Treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości w jego interpretacji co do obligatoryjnego stosowania przewidzianej w nim sankcji. Co za tym idzie trudno też zarzucić w tej sytuacji nałożenie wysoce rygorystycznej sankcji z przekroczeniem zasady proporcjonalności, organ nie miał innej możliwości. Przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów musi być świadomy ciążących na nim obowiązków i sankcji w sytuacji ich nie wykonywania. Nie można zarzucać skutecznie organowi uchybienia w postaci naruszenia zasad z art. 9 i 11 k.pa., skoro nałożenie kolejnej kary pieniężnej nastąpiło w okresie ponad roku od pierwszej, gdyż pierwsze ukaranie nie spowodowało właściwego zgodnego z udzielonym pozwoleniem funkcjonowania skarżącego. Wobec ustalonych okoliczności sprawy i niepominięcia żadnego materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, do czego odnosiły się wcześniejsze wywody, również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Przechodząc do omówienia podniesionego zarzutu prawa materialnego wskazać wypada, że gospodarka odpadami to wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach). Natomiast gospodarowanie odpadami, a więc pojęcie o węższym zakresie przedmiotowym, to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Jak wynika z cytowanych przepisów, ustawodawca nie zdecydował się na wyodrębnienie magazynowania odpadów jako odrębnej formy gospodarki lub gospodarowania odpadami. Jednocześnie jednak przewidział, że magazynowanie odpadów może mieć formę magazynowania przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Zasady ogólne gospodarowania odpadami zostały uregulowane w Dziale II ustawy o odpadach. Magazynowanie odpadami zostało natomiast uregulowane w Rozdziale 7 Działu II, a przetwarzanie odpadów w Rozdziale 10 Działu II. Z kolei wstrzymanie działalności w Rozdziale 11 Działu II. Wstrzymanie działalności nie zostało zatem uregulowane w ramach przepisów dotyczących przetwarzania odpadów, ale niejako wyciągnięte przed nawias, co jest oczywiste uwzględniając, że dotyczy różnych form naruszenia przepisów ustawy, stanowiących podstawę wstrzymania działalności posiadacza odpadów. Co równie istotne, w art. 32 ust. 1 i ust. 1b ustawy o odpadach, brak jest przepisu, który stanowi wprost podstawę do wstrzymania działalności posiadacza odpadów, który magazynuje odpady. Jest to zabieg celowy, ponieważ zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, co czyni tę regulację ustawy o odpadach spójną. Wstrzymanie działalności posiadacza odpadów na podstawie art. 32 ust. 1b ust. 5 i ust. 5a ustawy o odpadach wynika z naruszenia zakazów dotyczących zbierania odpadów, a na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, obowiązków dotyczących wytwórcy odpadów. Uwzględniając normę prawną z art. 32 ust. 1b i ust. 5 i ust. 5a ustawy o odpadach mamy zatem do czynienia z kompleksową regulacją dotyczącą naruszenia zakazów w zakresie wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, w ramach których może być prowadzone magazynowanie odpadów. Stąd też uprawniony jest wniosek, że w świetle cytowanych wyżej przepisów, naruszenie warunków magazynowania odpadów prowadzonego w ramach przetwarzania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o odpadach) uzasadnia wstrzymanie działalności posiadacza odpadów na podstawie art. 32 ust. 1b ust. 5 i ust. 5a ustawy o odpadach, tak jak to miało miejsce w tej sprawie i o czym prawidłowo Sąd I instancji orzekł. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że nie może dojść jednocześnie do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu, a zatem tego rodzaju konstrukcja podstawy kasacyjnej jest nieprawidłowa. Z uwagi na powyższe nie mogło więc dojść tez do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki (skarżącego), które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Postępowanie w niniejszej sprawie odbyło się na podstawie obowiązującego prawa, co wynika wprost z przytoczonej wyżej argumentacji z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.