III OSK 1305/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 238/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie wydania decyzji o odmowie wpisu informacji o wypowiedzeniu i rozwiązaniu zakładowego układu zbiorowego pracy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 238/22 oddalił skargę [...] S.A. w [...] na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w R. w przedmiocie wydania decyzji o odmowie wpisu informacji o wypowiedzeniu i rozwiązaniu zakładowego układu zbiorowego pracy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy w R. (dalej: "Organ") o wpisanie do rejestru układów zbiorowych pracy prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy, wypowiedzenia z dniem 17 września 2021 r. Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników [...] S.A. oraz rozwiązania z dniem 31 grudnia 2021 r. Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników [...] S.A. Wniosek wpłynął do organu 7 kwietnia 2022 r. W piśmie z 5 maja 2022 r. Okręgowy Inspektor Pracy w R., działając na podstawie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania w sprawie rejestracji układów zbiorowych pracy, prowadzenia rejestru układów i akt rejestrowych oraz wzorów klauzul rejestracyjnych i kart rejestrowych (Dz. U. z 2001 r. nr 34 poz. 408, zwane dalej: "rozporządzenie"), poinformował Spółkę, że złożony wniosek nie podlega rozpatrzeniu. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał w sposób jednoznaczny, że Zakładowy Układ Zbiorowy Pracy obowiązujący w [...] S.A. został wypowiedziany przez pracodawcę. Skarżąca nie dołączyła bowiem dokumentów potwierdzających, że złożono organizacjom związkowym będącym stroną Układu oświadczenie o jego wypowiedzeniu. Zdaniem Skarżącej, wpis informacji do rejestru układów zbiorowych pracy stanowi czynność materialno-techniczną. Dokonywanie wpisów w rejestrze jest bowiem innym rodzajem zadania Państwowej Inspekcji Pracy w rozumieniu art. 10 pkt 16 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1614 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o PIP"), określonego w przepisach szczególnych. Zatem wobec stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 12 ustawy o PIP, w sprawach nieuregulowanych innymi ustawami, uznać należy, że w opisywanej sprawie skarżącej przysługuje skarga na bezczynność w przedmiocie dokonania wpisu w rejestrze. Przyjęcie odmiennego poglądu powoduje, że pracodawcy nie przysługuje żaden środek prawny przeciwko odmowie wpisu informacji w rejestrze. Na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w R. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że wniosek o wpis do rejestru informacji odnośnie do wypowiedzenia zakładowego układu zbiorowego pracy nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Wymóg załatwienia takiego wniosku nie wynika z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm., zwana dalej: "Kodeks pracy"), ani z przepisów rozporządzenia. Przepisy Kodeksu pracy nie zawierają odesłania do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a., co wyklucza wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wpis informacji do rejestru. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie zaistniał stan bezczynności, bowiem wniosek Spółki został załatwiony pismem z 5 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że procedurę wpisywania do rejestru informacji dotyczących m.in. wypowiedzenia układu zbiorowego pracy czy rozwiązania tego układu, szczegółowo unormowano w § 9 rozporządzenia. W przytoczonym przepisie unormowano też przypadek, w którym wniosek o wpis informacji do rejestru nie podlega rozpatrzeniu. Z mocy wyraźnej wypowiedzi prawodawcy wniosek niespełniający wymogów określonych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia podlega zwrotowi wraz pisemnym uzasadnieniem odmowy jego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, w tej regulacji w całości unormowano działania organu Państwowej Inspekcji Pracy prowadzącego rejestr układów zbiorowych pracy w sytuacji, gdy wniosek jednej ze stron układu nie spełnia wymogów określonych w prawie. W przytoczonym przepisie zadecydowano wyraźnie, że wyłączną formą działania organu Państwowej Inspekcji Pracy jest zwrot wniosku łącznie z dołączonymi do niego dokumentami, a także sporządzenie w formie pisemnej uzasadnienia odmowy rozpatrzenia wniosku i przekazanie tego uzasadnienia wraz z wnioskiem i dołączonymi do niego dokumentami (por. I. Sierocka [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie trybu postępowania w sprawie rejestracji układów zbiorowych pracy, prowadzenia rejestru układów i akt rejestrowych oraz wzorów klauzul rejestracyjnych i kart rejestrowych [w:] Prawo pracy. Rozporządzenia. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2020, § 9). W ocenie Sądu powyższa regulacja rozporządzenia jest zupełna, przez co nie powstaje konieczność zastosowania powołanego w skardze odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A ponieważ, unormowana w całości w tych regulacjach, odmowa rozpatrzenia wniosku o wpisanie do rejestru określonych informacji nie przybiera formy decyzji administracyjnej, lecz określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia czynności właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy, to niezasadne są twierdzenia skargi o pozostawaniu w bezczynności Okręgowego Inspektora Pracy w R. wobec wniosku złożonego przez Spółkę dnia [...] kwietnia 2022 roku. W powołanych unormowaniach brak jest przepisu nakładającego na ten organ obowiązek działania w formie decyzji administracyjnej, zaś jedyną dopuszczalną formą działania jest zwrot wniosku wraz z pisemnym uzasadnieniem odmowy jego rozpatrzenia. W ocenie Sądu I instancji nie budził wątpliwości fakt pełnej realizacji tak określonego obowiązku działania przez skarżony organ Państwowej Inspekcji Pracy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w piśmie z dnia 5 maja 2022 r. Okręgowy Inspektor Pracy w R. wyraził odmowę rozpatrzenia wniosku o wpis informacji do rejestru złożonego przez Spółkę, zawarł w nim uzasadnienie, załączył do tego pisma dołączone do wniosku Spółki dokumenty. Udokumentowano także okoliczności przekazania tak wyrażonej odmowy skarżącej stronie. Zatem Inspektor zrealizował wynikającą z rozporządzenia kompetencję, informując Spółkę o przyczynach odmowy rozpatrzenia wniosku o wpis informacji do rejestru układów zbiorowych pracy. Nie może być zatem mowy o jakiejkolwiek postaci bezczynności Okręgowego Inspektora Pracy w R., co w konsekwencji czyni bezzasadnym zarzuty skargi i wyrażone w tej skardze wnioski. WSA w Rzeszowie w całości potwierdził stanowisko organu, że załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej, jak oczekuje tego skarżąca Spółka, nie znajduje de lege lata podstaw prawnych. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł o oddaleniu skargi w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i dowolne uznanie, że na "nieuprawnione nierozpatrzenie przez organ wniosku strony o wpis do rejestru układów zbiorowych pracy informacji dotyczącej wypowiedzenia układu i rozwiązania układu oraz zwrot wniosku, skarga na bezczynność organu nie przysługuje" Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w stawce minimalnej. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie uzupełnił skargę kasacyjną w ten sposób, że w osnowie skargi kasacyjnej dodał treść o brzmieniu "par.9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dn. 4 kwietnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania w sprawie rejestracji układów zbiorowych pracy w zw. z art.10 ust. 1 pkt 16 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz w zw. z art.241 (11) § 1 pkt Kodeksu pracy tudzież w związku z art.64 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej jest terminem peremptoryjnym tj. powodującym, że czynność procesowa może być skutecznie dokonana jedynie przed jego upływem, ustawowym, procesowym i prekluzyjnym. Po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po wyznaczonym w przepisie tym terminie, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli. Jak wynika z akt sprawy wyrok wraz z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie w dniu 8 maja 2023 r., a więc termin do wniesienia skargi kasacyjnej, zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych minął w dniu 7 czerwca 2023 r. Zatem rozszerzenie zarzutów kasacyjnych zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r. nie mogło wywołać skutków i pozostaje poza merytoryczną kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Artykuł 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiony zarzut jest niezrozumiały. Otóż wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, że nie przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie wniosku strony o wpis do rejestru układów zbiorowych pracy informacji dotyczącej wypowiedzenia układu i rozwiązania układu. Jak wynika z zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia WSA w Rzeszowie dopuścił i rozpoznał skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w R. w zakresie odmowy wpisu do rejestru zakładowych układów zbiorowych pracy i jak stwierdził nie ma mowy o jakiejkolwiek postaci bezczynności tego organu. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.