III OSK 1308/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1244/22 w sprawie ze skarg E.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.PW/4171/68/2022 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.D. (dalej jako strona lub skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 1 września 2022 r., Nr SKO.PW/4171/68/2022, w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku) oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek wniosku strony z dnia 10 lutego 2022 r. Wójt Gminy L. (dalej jako organ pierwszej instancji lub Wójt Gminy) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w R. ze szkodą dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...], będących własnością strony, polegającą na nawożeniu i wyrównywaniu działki ewid. nr [...] przez osobę trzecią niebędącą jej właścicielem lecz użytkownikiem. We wniosku wskazano, że "w dniu 5 lutego 2022 r. S.Z. został przyłapany na gorącym uczynku jak wykonuje prace budowlane mianowicie budowę dróg. Nawozi i wyrównuje materiał budowlany w postaci kruszywa budowlanego na działce [...], przez co podwyższył teren oraz zmienił spływ wód opadowych, które doprowadziły do szkody i niszczeniu mojego mienia." Pismem z dnia 9 maja 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, a następnie decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., Nr GKŚiR.6331.14.2022, działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej jako u.P.w.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił nakazania Gminie L. (dalej jako Gmina lub skarżąca kasacyjnie), właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...] (...) przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z powodu niestwierdzenia zmian dokonanych na przedmiotowym gruncie szkodliwie wpływających na grunt sąsiedni tj. działki ewidencyjne nr [...] i [...] (...). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, po czym Kolegium wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 1 września 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem SKO Wójt Gminy prawidłowo uznał, iż z załączonej do wniosku strony dokumentacji fotograficznej (ośmiu zdjęć obrazujących stan drogi), jak i z samej treści wniosku, nie wynika aby zmienione zostały stosunki wodne na spornym terenie. Przede wszystkim jednak strona nie wskazała na jakiekolwiek szkody w jej nieruchomości spowodowane wysypaniem przez S.Z. kruszywa w koleinach drogi przebiegającej po działce nr [...]. Wykonane przez stronę zdjęcia potwierdzają natomiast, że pomimo zasypywania kolein woda opadowa i roztopowa, może swobodnie spływać rowkiem wykonanym środkiem tej drogi. Podkreślono również, że sprawa zasypywania przez S. Z. koleinach drogi przebiegającej po działce nr [...] (w sierpniu 2020 r.) była już przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium, które decyzją z dnia 31 marca 2022 r. orzekło o odmowie "nakazania Gminie (...) przywrócenia stanu poprzedniego (lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom) w związku z dokonanymi w sierpniu 2020 r. przez S.Z. na terenie działki nr [...] (...) pracami polegającymi na wysypaniu kruszywa na drogę gminą (działkę nr [...]) i związanym z tym podwyższeniem terenu w/w działki". W postępowaniu tym strona wzywana była do przedstawienia (opisania) w jaki sposób - jej zdaniem - zmienił się kierunek spływu wód po nawiezieniu kruszywa na działkę nr [...], jak również "opisania szkód, które wystąpiły w jej nieruchomości po nawiezieniu kruszywa na działkę nr [...] i przesłania dokumentów potwierdzających ich wystąpienie (np. dokumentacja fotograficzna), ewentualnie wskazania świadków (imię i nazwisko, adres), celem przeprowadzenia dowodów z zeznań tych świadków". Jak wskazano w odpowiedzi strona ograniczała się do stwierdzenia, iż Gmina otrzymała już od niej "dokumenty z których widać, że doszło do czynu niedozwolonego" (dokumenty te to "zdjęcia oraz cała opisana sytuacja"). Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę wniosła strona, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadzała się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i prowadzonego przez organy postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zostały wyjaśnione jakiekolwiek okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Jak wskazano postępowanie o naruszenie stosunków wodnych wymaga wykazania przez organ administracji, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, jak również czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody (o ile taka została dokonana) a szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo skutkowy. Oznacza to konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Choć nie można przyjmować tezy, że w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych obowiązuje każdorazowo nakaz posłużenia się przez organ opinią biegłego, to jednak organ nawet w sprawach oczywistych, nie wymagających wiadomości specjalnych, musi dokonać własnych ustaleń, w oparciu o które wydaje orzeczenie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego postępowanie przed organem pierwszej instancji sprowadziło się do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie (pismo z dnia 9 maja 2022 r.) oraz poinformowania stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia 27 czerwca 2022 r.). Organ odwoławczy własnego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził. W decyzjach organów obu instancji ograniczono się jedynie do próby analizy zdjęć załączonych przez skarżącego do jego wniosku o wszczęcie postępowania. Co należy podkreślić, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, nie zebrały żadnego materiału dowodowego, a wręcz wbrew zasadom ogólnym wynikającym z k.p.a. niejako przerzuciły ciężar postępowania dowodowego na stronę uznając, że nie udowodniła ona swoich twierdzeń. Organ wskazał, że na załączonych do wniosku skarżącego fotografiach nie ma widocznych zmian w terenie, na które wskazywał, tj. podwyższony teren w wyniku nawożenia i wyrównywania terenu działki ewid. nr [...]. Takie postępowanie organów Sąd Wojewódzki określił jako niedopuszczalne, bowiem sam organ nie przeprowadził choćby oględzin terenu, w stosunku do którego wszczął postępowanie o naruszenie stosunków wodnych. Samo wszczęcie postępowania obligowało organ do podjęcia czynności wyjaśniających w stopniu wystarczającym do wydanie w sprawie orzeczenia. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania istotnych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 u.P.w. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w zakresie umożliwiającym podjęcie decyzji. Końcowo wskazano, że dopiero precyzyjnie ustalony stan faktyczny sprawy stanie się podstawą oceny, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 234 ust. 3 u.P.w. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się Gmina, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżyła go w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 234 u.P.w. poprzez bezzasadne uznanie, że ma on zastosowanie do niniejszej sprawy i uznanie, że skutkiem ingerencji w postaci zasypania kruszywem kolein powstałych na drodze gminnej – działce ewid. nr [...] były następstwa przewidziane w przedmiotowej regulacji, tj. zmiany stosunków wodnych w postaci zmiany kierunku i natężenia spływu wód w opadowych, podczas gdy przedmiotowe prace miały na celu zapewnienie umiarkowanej przejezdności drogą w ramach bieżącej konserwacji, bez ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu, co nie spowodowało zmiany stosunków wodnych i nie wywarło w żadnej mierze niekorzystnego wpływu na grunty sąsiednie, w tym nie doprowadziły do zmiany stosunków wodnych; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w sytuacji gdy organy te podjęły wszelkie czynności wyjaśniające - które były konieczne z uwagi na stan faktyczny sprawy mający charakter oczywisty, co w konsekwencji doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych wydanych zgodnie z obowiązującym prawem, b) art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy nie podjęły czynności wyjaśniających w niniejszej sprawie, podczas gdy stan faktyczny został przez organ w sposób wystarczający wyjaśniony, w świetle oczywistych okoliczności sprawy c) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ był zobowiązany do przeprowadzenia czynności wyjaśniających, podczas gdy przedmiotowy przepis wskazuje na fakultatywność takiego działania w odniesieniu do organu odwoławczego, d) art. 141 § 4 k.p.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia wyroku w sposób niespójny oraz z licznymi błędami polegającymi na odniesieniu się przez do stanu faktycznego w zupełnie innej sprawie - dotyczącej Gminy S. (vide str. 5 uzasadnienia) oraz niedokończaniu niektórych zdań zawartych w uzasadnieniu (vide str. 7 uzasadnienia). Mając powyższe na uwadze wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi strony; 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący oraz uczestniczka postępowania H.D. podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie, popierając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Na wstępie niezbędne jest jednak poczynienie istotnych uwag w zakresie legitymacji Gminy do wniesienia skargi kasacyjnej. Jak wynika z treści art. 173 § 2 u.p.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (zob. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Analiza akt postępowania sądowego prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uznał Gminę za uczestnika postępowania sądowego (k. 23 akt sądowych). Pamiętając, że przez stronę rozumie się także uczestnika postępowania (art. 12 u.p.p.s.a.), skonstatować można, że Gmina brała udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jako strona. Niezależnie zatem od tego, czy ma ona legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma podstaw do odrzucenia złożonej kasacji, gdyż skarga kasacyjna pochodzi od podmiotu traktowanego jako strona przez sąd pierwszej instancji (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). W takiej sytuacji, ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej (por. uzasadnienie cyt. uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). Jak już wskazano skargę kasacyjną może wnieść m.in. strona (uczestnik postępowania) po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jednocześnie wymaga zauważania, że pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego związane jest z interesem prawnym. Zarówno skarżący (art. 50 § 1 u.p.p.s.a.), jak i uczestnik postępowania (art. 33 § 1 lub art. 33 § 2 u.p.p.s.a.) ma przymiot strony, gdy istnieje "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2003, s. 424). W niniejszej sprawie należy jednak uwzględnić utrwalone już stanowisko judykatury znajdujące swój wyraz m. in. w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, zgodnie z którym "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Wójt Gminy (czyli organ wykonawczy skarżącej kasacyjnie), działając jako organ pierwszej instancji, w wyniku prowadzonego przez siebie postępowania odmówił nakazania Gminie (czyli właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...]) przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z powodu niestwierdzenia zmian dokonanych na przedmiotowym gruncie szkodliwie wpływających na grunt sąsiedni. Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym składzie dostrzega także, że w judykaturze wskazuje się na fakt, że w ramach u.P.w., jak i poprzedniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, brak jest regulacji, która wyłączałaby wójta gminy w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, w których stroną jest gmina (art. 234 ust. 1-5 u.P.w.; a poprzednio art. 29 ust. 1-3). Wskazuje się bowiem, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 530/21). Należy jednak uzupełnić to stanowisko o istotną uwagę, że brak przepisów dotyczących wyłączenia organu pozostaje bez wpływu na kwestię ewentualnej kumulacji ról procesowych w ramach postępowania administracyjnego, co rodziłoby doniosłe konsekwencji również w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Przenosząc te uwagi na okoliczności sprawy stwierdzić należy, że organ jednostki samorządu terytorialnego (w tym wypadku Wójt Gminy) mógł zadbać o interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyjęcie odmiennego stanowiska podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami. W rezultacie stwierdzić należy, że Gminie nie przysługiwała legitymacja do uruchomienia postępowania kasacyjnego. Stwierdzenie to z kolei zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.