III OSK 1330/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 14/18 w sprawie ze skargi P.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 14/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie zwolnienia ze służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego P. T. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm. – dalej jako "p.w. KAS"), poinformował P. T. (dalej: "skarżący"), że z [...] marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w L., realizując zadania w tej Izbie. Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. (dalej: "DIAS" lub "organ") w piśmie z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżący został poinformowany, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu. Jednocześnie pouczono skarżącego, że zgodnie z przepisami ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej powinien w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżący otrzymał propozycję [...]maja 2017 r. Oświadczeniem z [...]czerwca 2017 r. skarżący przyjął wskazaną propozycję zatrudnienia. Natomiast pismem z [...]maja 2017 r. skarżący wezwał organ do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi, w piśmie z [...] czerwca 2017 r. DIAS wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Brzmienie art. 165 ust. 7 p.w. KAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom właściwych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie ma charakteru decyzji. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w. KAS tylko propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Dyrektor wskazał ponadto, że stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w. KAS funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia, składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Propozycję zatrudnienia skarżący przyjął [...] czerwca 2017 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na wezwanie, DIAS w piśmie z [...] lipca 2018 r. podniósł, że nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby Celno-Skarbowej, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Następnie pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") ponaglenie, domagając się zobowiązania DIAS do zaprzestania bezczynności w sprawie i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Odnosząc się do ponaglenia, DIAS stwierdził w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., że z żadnego przepisu wprowadzającego ustawę o KAS nie wynika obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w sytuacji przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o przyjęciu propozycji. W tych okolicznościach organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ nie istnieje przepis ustawowy zobowiązujący i upoważniający organ do działania. W odpowiedzi na ponaglenie Szef KAS wyjaśnił, że w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. W związku z tym brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest zasadna. Odnosząc się do wniosku DIAS o odrzucenie skargi Sąd wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu wyrażająca się w braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i zawiera żądanie zobowiązania DIAS do niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Sąd podniósł, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa, po stronie organu istniał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Sąd przytoczył przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS regulujące sytuację funkcjonariuszy służby celnej oraz pracowników w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że ich analiza pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w. KAS); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku, o którym mowa w ust. 1 art. 170 p.w. KAS, traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Mając na uwadze okoliczności związane ze stosunkiem służbowym skarżącego Sąd podniósł, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w. KAS skarżący, będący do 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej w [...], stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, a mianowicie w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i zachował ciągłość służby. Pismem z [...] maja 2017 r. przedstawiono skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję zatrudnienia, co potwierdza oświadczenie z [...] czerwca 2017 r. Jednakże pismo obejmujące propozycję zatrudnienia nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań. Także po złożeniu przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu propozycji zatrudnienia organ nie wydał żadnej decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza, w tym funkcjonariusza celnego, a obecnie funkcjonariusza służby celno-skarbowej, ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby pozwala na poddanie tej decyzji, w zakresie jej formalnoprawnych oraz materialnoprawnych podstaw, kontroli w trybie administracyjnym, a następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Według regulacji zawartej w art. 169 p.w. KAS, w szczególności zaś ust. 4 – 7 tego artykułu, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która może być poddana kontroli w toku administracyjnym, a następnie podlegać kontroli sądu administracyjnego. Sąd stanął na stanowisku, że zgodnie też z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef Krajowej Administracji Skarbowej, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 276 ust. 3). Na mocy art. 276 ust. 5 ustawy o KAS do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1 - 3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w. KAS skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Sąd podzielił wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji w pełnił podzielił przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząc je także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia. Zdaniem Sądu, przyjęcie przeciwnego stanowiska organu, sprowadzającego się do zanegowania obowiązku wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego i w konsekwencji wykluczenia w takiej sytuacji kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego, prowadziłoby w ocenie sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w konsekwencji przedstawionych rozważań stwierdził, że złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konkludując Sąd uznał, że DIAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ich konstytucyjności. DIAS wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi i uznania przez WSA w Lublinie, że DIAS pozostaje w bezczynności wyrażającej się w braku wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawe o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby, co wynika wprost z art. 169 ust. 4 tej ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący przyjął propozycję zatrudnienia następuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy i brak jest postaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym organ nie dopuścił się bezczynności. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w. KAS, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego (dotyczące sfery prawa administracyjnego) oraz nawiązanie stosunku pracy (dotyczące sfery prawa cywilnego). Zdaniem organu, wykładnia pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy przyjęta przez WSA w Lublinie jest niewłaściwa, została dokonana niezgodnie z brzmieniemprzepisów wprowadających ustwe o Krajowej Administracji Skarbowej, w tym art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 169 ust. 4. Wykładnia taka pociąga za sobą powstanie dwóch funkcjonujących jednocześnie obok siebie stosunków prawnych – służbowego oraz pracowniczego dotyczących tej samej osoby. Prawidłowa wykładnia art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS to modyfikacja stosunku służbowego w stosunek pracy, stanowiąca czynność dwustronną. W procesie tej modyfikacji dokonywanej przez przyjęcie propozycji pracy nie występuje odrębne zdarzenie prawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, które powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej; - art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadny przyjęciu, że sformułowanie zamieszczone w art. 170 ust. 3 p.w. KAS "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby" pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a także że w przypadku skarżącego następuje wygaśnięcie stosunku służbowego, który to stosunek uległ przekształceniu w stosunek pracy. Zdaniem organu, wskazane przepisy nie nakazują wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS, z tymi których stosunek służby wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 p.w. KAS, w zakresie skutków tego zwolnienia, a nie formy w jakiej zwolnienie powinno nastąpić. W sytuacji występującej w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wygaśnięciem stosunku służbowego lecz z przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej . Z ostrożności procesowej DIAS zarzucił również naruszenie - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania (w postaci oddalenia skargi) w następstwie uwzględnienia skargi i błędnego uznania przez WSA w Lublinie, że DIAS pozostaje w bezczynności wyrażającej się poprzez brak wydania decyzji na podstawie art. 170 ust.3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust.2 ustawy o KAS dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, w przypadku przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia i w konsekwencji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy . Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej DIAS przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że żadna ze stron postępowania nie udzieliła odpowiedzi na pismo Sądu z [...] stycznia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulega odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 p.p.s.a. niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalić jej dopuszczalność, co też uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał swoją kognicję do rozpoznania przedmiotowej sprawy, a swoje stanowisko uzasadnił szeroko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie akceptuje. Jako zasadne należało zatem ocenić zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Trafnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę skarżący kasacyjnie organ podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd wywiódł z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. Obowiązek wydania takiej decyzji Sąd pierwszej instancji zrekonstruował z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a więc zasadniczo z konieczności zapewnienia skarżącemu prawa do sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ powinien przez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) zakończyć stosunek służbowy, orzekając o jego wygaszeniu. Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wynika on z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 (opubl. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w ww. uchwale ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. I to od organu zależało, z której możliwości w stosunku do danego funkcjonariusza skorzystał. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Jak wskazano w ww. uchwale przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, a taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. W przywołanej uchwale NSA wskazano także, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej. Kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika. Uwzględniając powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, jak i przedstawienia skarżącemu propozycji służby, to nie pozostawał także w bezczynności. To z kolei czyniło również zasadnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 170 ust. 3 , art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w całości, ponieważ wniesienie skargi było skutkiem zawiłego stanu prawnego regulującego status skarżącej, a uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem nie tyle działania skarżącego, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.