III OSK 1338/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1588/23 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr DOOŚ-WDŚZOO.420.42.2022.PCh.7 w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1588/23, oddalił skargę D. W. (dalej "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "organ odwoławczy" lub "GDOŚ") z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.42.2022.PCh.7, w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "organ I instancji", "RDOŚ"), decyzją z dnia 29 października 2012 r., znak 00.4233.13.2012.BM, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: 1. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece [...] w km [...] w m. [...], 2. "Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece [...] w km [...] w m. [...], 3. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na potoku [...] w km [...] w m. [...], 4. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na potoku [...] w km [...] w m. [...], 5. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na potoku [...] w km [...] w m. [...] oraz w m. [...]. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej PGW Wody Polskie) wystąpiło, na podstawie art. 87 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., dalej "u.i.o.ś." lub "ustawa ooś"), z wnioskiem o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 października 2012 r., znak 00.4233.13.2012.BM. Zmiana dotyczyła: 1) terminu oraz warunków prowadzenia prac związanych ze zdjęciem humusu (punkt I.1.2 podpunkt n); 2) terminu dotyczącego wycinki drzew i krzewów (punkt I.1.2. podpunkt r). Organ I instancji, decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., znak OO.420.4.2.2022.BM.8, na podstawie art. 87 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i oraz lit. p, art. 80 ust. 1 i 2, oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. oraz art. 104, art. 108 i art. 155 k.p.a., zmienił decyzję własną z dnia 29 października 2012 r., znak 00.4233.13.2012.BM. Na skutek odwołania skarżącego (właściciel działki nr 187/16 obręb [...], gmina [...]), GDOŚ, decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.42.2022.PCh.7, utrzymał w mocy decyzję RDOŚ z dnia 20 lipca 2022 r., znak OO.420.4.2.2022.BM.8. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył relewantne przepisy u.i.o.ś. i wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 87 do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy działu V oraz działu VI u.i.o.ś. Ponadto przywołany przepis nakazuje również odpowiednie stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia 29 października 2012 r. określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu zbiorników retencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...]. To zamierzenie budowlane stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 36 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 dalej: "rozporządzenie RM"), tj. budowle piętrzące o wysokości piętrzenia wody nie mniejszej niż 5 m. GDOŚ wskazał, że według przedstawionej dokumentacji zmiana warunków określonych w punktach 1.1.2.n oraz 1.1.2.r decyzji organu I instancji z dnia 29 października 2012 r. umożliwi realizację przedsięwzięcia w całorocznym cyklu budowlanym, co jest niezbędne dla spełnienia wymagań zapewniających bezpieczeństwo budowli hydrotechnicznych: potrzeby zwiększenia ochrony przeciwpowodziowej, ograniczenia strat powodziowych, a także zabezpieczenia ważnego interesu strony – polegającego na możliwości utraty finansowania przedmiotowego przedsięwzięcia. Za zmianą decyzji – zdaniem GDOŚ – przemawia zatem zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, które były jednocześnie przesłanką do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie 108 § 1 k.p.a. GDOŚ przywołał również art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1812), który wskazuje, że inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344). Zatem – w ocenie GDOŚ – biorąc pod uwagę ryzyko wystąpienia powodzi, w interesie mieszkańców miejscowości położonych w obszarze zagrożenia powodziowego leżało niezwłoczne przystąpienie do realizacji omawianej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem kwestionowanej decyzji jest zmiana terminu i warunków wycinki drzew i karczowania krzewów oraz terminu i warunków prowadzenia prac związanych ze zdjęciem humusu. Natomiast zakres przedsięwzięcia, dla którego została wydana decyzja organu I instancji z 29 października 2012 r., nie uległ zmianie. GDOŚ zwrócił uwagę – względem zarzutu naruszenia art. 80 u.i.o.ś. – że wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia 29 października 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia związanego z realizacją pięciu zbiorników retencyjnych zostało poprzedzone oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach której przeanalizowano, sporządzony zgodnie z art. 66 u.i.o.ś., raport, w którym zidentyfikowano oraz oceniono wpływ planowanego przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, formy ochrony przyrody, a także ustalono sposoby zapobiegania, ograniczania czy minimalizowania skutków realizacji przedsięwzięcia. Organ uznał, że kwestionowana decyzja nie ingeruje w sposób pośredni ani bezpośredni w prawo własności lub inne prawa rzeczowe do nieruchomości, tzn. nie przenosi, nie obciąża, nie znosi ani nie zmienia tych praw, gdyż zakres przedsięwzięcia nie uległ zmianie. Względem zarzucanych przez skarżącego naruszeń dotyczących naturalnego środowiska organ odwoławczy wskazał, że wycinka drzew w trakcie okresu lęgowego ptaków (w terminie od 1 do 31 marca) może odbywać się jedynie z zapewnieniem bieżącego nadzoru przyrodniczego, polegającego na kontroli obszaru budowy i frontu robót pod kątem występowania gatunków chronionych oraz ich schronień. Nadto punkt 1.1.2.p decyzji organu I instancji z dnia 29 października 2012 r. zobowiązuje inwestora do prowadzenia koniecznej wycinki drzew pod nadzorem specjalisty ornitologa. Ponadto, jeżeli na terenie inwestycji zostaną stwierdzone sezonowe migracje płazów, to teren inwestycji zostanie zabezpieczony tak, aby uniemożliwić płazom przedostanie się na teren prac, gdzie w wyniku prowadzonych działań byłyby zagrożone – w tym celu zastosowanie mają ogrodzenia herpetologiczne zapobiegające przedostawaniu się płazów na teren inwestycji. Jest to powszechnie stosowane rozwiązanie o wysokiej skuteczności. Dodatkowo dla zbiorników – [...] – organ I Instancji nałożył obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej w postaci nasadzeń zastępczych w stosunku przynajmniej 1:1. Na terenie obu zbiorników w trakcie prowadzenia robót budowlanych należy unikać także tworzenia zastoisk i innych zagłębień terenu, w których może stagnować woda, aby nie stwarzać potencjalnych, nietrwałych siedlisk rozrodczych dla płazów. Działania te mogą być prowadzone w sposób ciągły przez pracowników budowy i weryfikowane w czasie cotygodniowych kontroli. Zdaniem GDOŚ, wprowadzone minimalizacje i kompensacje są adekwatne do stwierdzonych oddziaływań i dzięki ich zastosowaniu wprowadzone decyzją organu I Instancji z dnia 20 lipca 2022 r. zmiany nie wpłyną znacząco negatywnie na środowisko przyrodnicze. Organ odwoławczy podkreślił końcowo w tym zakresie, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów ani analiz, które podważałyby ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z dnia 20 lipca 2022 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że organ I instancji nie zamieścił w aktach sprawy informacji dotyczącej powodów odstąpienia od realizacji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., natomiast obszernie opisał przyczyny i umotywował powody takiego działania w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 lipca 2022 r., co w rozumieniu GDOŚ wypełnia obowiązek wynikający z art. 10 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł także, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że odstąpienie przez organ I instancji od realizacji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło mu dokonanie jakichkolwiek czynności, a w konsekwencji, że miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W opinii GDOŚ uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia 20 lipca 2022 r. zawiera wyczerpującą, bezstronną, a także samodzielną ocenę materiału dowodowego, która wystarczająco przedstawia dokonaną przez organ I instancji pełną analizę sprawy i wyprowadzone z niej wnioski. Organ odwoławczy uwzględniając powyższe argumenty, uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarżący wniósł skargę na decyzję GDOŚ do WSA w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 71 ust. 2 ustawy ooś oraz § 3 ust. 3 rozporządzenie RM poprzez nieprawidłowe uznanie, że zmiana uwarunkowań nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) art. 80 u.i.o.ś., poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo faktu, iż od przeprowadzenia niektórych badań minęło już 9 lat, a także poprzez arbitralne uznanie, że dopuszczalne jest przeprowadzenie wycinki drzew w okresie lęgowym ptaków; 3) art. 85 § 1 w zw. z § 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny z obowiązującymi organ standardami, a w szczególności nieprzekonujące argumentowanie na rzecz podjętych w decyzji rozstrzygnięć oraz lakoniczne popieranie swojego zdania, co skutkuje uzasadnieniem, którego motywy nie są zupełnie jasne i zrozumiałe dla strony; 4) art. 10 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie mogło dojść do odstąpienia od stosowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, podczas gdy przesłanki umożliwiające zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie zostały spełnione; 5) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że organ II instancji w całości zgodził się z organem I instancji, nie analizując dostatecznie zarzutów przedstawionych w odwołaniu i nie rozpoznając ponownie niniejszej sprawy, nie uzasadniając dostatecznie swojego rozstrzygnięcia; 6) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: – sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób tylko pozorny, tj. nieprzedstawienie w nim rozbudowanej i przekonującej argumentacji faktycznej i prawnej na poparcie sformułowanych w niej, w związku z tym całkowicie arbitralnych (dowolnych) wniosków, – arbitralność stanowisk przedstawianych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skutkującą niemożnością prześledzenia przez skarżących toku rozumowania organu, a tym samym utrudniającą ocenę ich logiczności i prawidłowości, podczas gdy uzasadnienie każdej decyzji administracyjnej powinno być weryfikowalne w trybie środków zaskarżenia i w związku z tym odzwierciedlać dokładny tok rozumowania organu, a nadto zawierać wyczerpujące przedstawienie zarówno stanu faktycznego sprawy, jak i argumentacji prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. GDOŚ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 12 grudnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 155 k.p.a. oraz art. 87 u.i.o.ś. i wskazał, że organ prawidło zastosował instytucję zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wnioskowanej zmiany punktu 1.1.2.r oraz punktu 1.1.2.n decyzji organu I instancji z dnia 29 października 2012 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 u.i.o.ś, Sąd I instancji wskazał, że analizę oddziaływania na wrażliwe elementy środowiska przeprowadzono w oparciu o aktualne, w dniu złożenia wniosku, wyniki badań. Według informacji zawartych w operacie dendrologicznym (załącznik nr 4 do raportu z czerwca 2022 r.) dla zbiorników: [...] przeprowadzona została inwentaryzacja dendrologiczna i sporządzone na jej podstawie operaty dendrologiczne. Badania wykonane zostały w październiku 2019 r. i uzupełnione w czerwcu 2020 r. Ponadto dla zbiorników przeprowadzona została także inwentaryzacja przyrodnicza w sezonie wegetacyjnym 2020 r. Terminy dokonanych kontroli zostały zawarte na stronach 5-6 inwentaryzacji przyrodniczej (załącznik nr 3 do raportu z czerwca 2022 r.). Dodatkowo w maju 2018 r. przeprowadzono też badania dla zbiorników [...] i [...] (strony 7-8 inwentaryzacji przyrodniczej). Ponadto zgodnie z wprowadzoną zmianą, wycinka drzew w trakcie okresu lęgowego ptaków (w terminie od 1 do 31 marca), może odbywać się jedynie z zapewnieniem bieżącego nadzoru przyrodniczego, polegającego na kontroli obszaru budowy i frontu robót pod kątem występowania gatunków chronionych oraz ich schronień. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wycinka drzew będzie odbywać się pod nadzorem specjalisty ornitologa. Stanowisko organu w zakresie terminu wycinki drzew i jej wpływu na gniazdujące ptaki nie jest zatem arbitralne i niczym nie uzasadnione. Rację ma zatem organ odwoławczy, że wymienione działania minimalizujące są adekwatne do stwierdzonych oddziaływań. Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzja przewiduje również zapewnienie bieżącego nadzoru przyrodniczego – nadzoru specjalisty w dziedzinie herpetologii, który raz w tygodniu skontroluje obszar budowy i front robót pod kątem występowania gatunków chronionych oraz utrzymania powierzchni obszaru budowy w stanie uniemożliwiającym zakładanie gniazd, kryjówek i innych schronień. Sąd I instancji podziela stanowisko GDOŚ, że cotygodniowa analiza specjalisty w dziedzinie herpetologii będzie wystarczająca, aby wskazać potencjalne trasy migracji płazów oraz przewidzieć termin tych migracji. Ponadto co słusznie zauważył również organ odwoławczy, zgodnie z punktem 1.1.2.s decyzji organu I instancji z dnia 29 października 2012 r., jeżeli na terenie inwestycji zostaną stwierdzone sezonowe migracje płazów, to teren inwestycji należy zabezpieczyć tak, aby uniemożliwić płazom przedostanie się na teren prac, gdzie w wyniku prowadzonych działań byłyby zagrożone – w tym celu zastosowanie będą miały ogrodzenia herpetologiczne. WSA w Warszawie przypomniał, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż w art. 10 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział od niej wyjątki. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, prawidłowo opisały w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć przyczyny odstąpienia od zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie chodziło o pilną realizację zabezpieczenia przeciwpowodziowego wynikającą z potrzeby minimalizacji realnego ryzyka wystąpienia powodzi. Powody wskazywane przez PDW Wody Polskie nie miały charakteru teoretycznych przypuszczeń, ale stanu rzeczywiście istniejącego. Ponadto skarżący nie wykazał (ani w odwołaniu, ani w skardze) jaki wpływ to ewentualne naruszenie mogło mieć na wynik sprawy, przede wszystkim nie wskazał w jaki sposób odstąpienie od odnośnej zasady uniemożliwiło mu dokonanie czynności dowodowych, czy procesowych. WSA w Warszawie zaznaczył, że organ w jasny sposób podał zarówno motywy prawne, jak i faktyczne swojego rozstrzygnięcia. Decyzja GDOŚ orzekającego jako organ odwoławczy ponadto zawiera szerokie odniesienie się do zarzutów odwołania wniesionych przez skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy szczegółowo rozpatrzył i ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 5-13 decyzji GDOŚ). Organ odwoławczy decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, gdyż słusznie stwierdził, że dopuszczenie zmiany terminu i warunków wycinki drzew i karczowania krzewów oraz terminu i warunków prowadzenia prac związanych ze zdjęciem hummusu – będące przedmiotem decyzji organu I instancji z dnia 20 lipca 2022 r. – jest prawidłowe. Sąd I instancji zaznaczył, że kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości i wypłatą odszkodowań wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uregulowane są one w ustawie z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1812). W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organów w sytuacji, gdy skarżący, poza swoimi twierdzeniami, nie przedstawia żadnego dowodu równorzędnego ustaleniom organów administracyjnych. Skarżący nie przedstawił żadnych argumentów ani analiz, które podważałyby ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażone jednocześnie w zaskarżonej decyzji. Skarżący nie odwołuje się w swoich ocenach do jakichkolwiek dowodów przeciwnych dowodom przedstawionym przez inwestora, a wskazywanych przez organ w zaskarżonej decyzji jako podstawa podjętych rozstrzygnięć. Skarżący pomija cel i przyczyny przedmiotowych zmian (str. 5-6 decyzji organu I instancji), które nie ograniczają się tylko do względów ekonomicznych i chęci dotrzymania terminów realizacji inwestycji, ale odnoszą się także do istotnych względów bezpieczeństwa budowli hydrotechnicznych. Biorąc pod uwagę ryzyko wystąpienia powodzi, w interesie mieszkańców miejscowości położonych w obszarze zagrożenia powodziowego, leży niezwłoczne przystąpienie do realizacji inwestycji. Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2023 r. wniósł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA w Warszawie obowiązku kontroli legalności działalności administracji powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia w całości decyzji GDOŚ z dnia 11 kwietnia 2023 roku (a w konsekwencji także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia 20 lipca 2022 r.), jako wydanej z naruszeniem zasady legalizmu co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA w Warszawie zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, których dopuścił się organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 2) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi będące skutkiem błędnego przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez GDOŚ (a także organ I instancji) powołanych przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że: a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) – GDOŚ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w tym w szczególności: – nie zbadał w sposób dostateczny rzeczywistych konsekwencji środowiskowych wynikających lub mogących wyniknąć ze zmiany przez organ I instancji decyzji własnej z dnia 29 października 2012 r. w zakresie terminu oraz warunków prowadzenia prac związanych ze zdjęciem humusu oraz prac dotyczących wycinki drzew i karczowania krzewów, co w konsekwencji doprowadziło tenże organ do powielenia błędnego stanowiska organu I instancji twierdzącego, że zmiany tego rodzaju nie wiążą się ze zmianą oddziaływań na środowisko, nie generują niebezpieczeństwa w zakresie ochrony przyrody na obszarze objętym decyzją oraz że nie stanowią przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – strona 6 decyzji GDOS z dnia 11 kwietnia 2023 r. (organy obu instancji oraz WSA w Warszawie przyjęły bowiem błędne założenie, że zmiany dokonane w decyzji organu I instancji mają w zasadzie marginalne znaczenie, tj. niewywierające (chociażby w sposób potencjalny) negatywnego wpływu na obszar objęty decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; – błędnie pominął istotne dla niniejszej sprawy okoliczności faktyczne, w tym w szczególności fakt, iż: – część przeprowadzonych w sprawie badań środowiskowych jest wysoce nieaktualna (albowiem od czasu ich przeprowadzenia minęło ok. 10 lat), a pomimo to w oparciu o nie doszło do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; – zmiany dokonane przez organ I instancji w decyzji własnej o środowiskowych uwarunkowaniach z 2012 roku, a polegające m.in. na zmianie terminu prowadzenia prac związanych z realizacją przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko (które to terminy mogą zgodnie z przedmiotową zmianą obejmować również okres lęgowy ptaków) w sposób oczywisty wpływają na zakres przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja, a zatem stanowią także – wbrew temu, co twierdzi GDOS (na strona 6 decyzji z dnia 11 kwietnia 2023 r.) – zmianę tego przedsięwzięcia; – dokonana w decyzji organu I instancji zmiana warunków realizacji przedsięwzięcia polegająca na nałożeniu na stosowne podmioty obowiązku wykonywania prac jedynie przy jednoczesnym zapewnieniu bieżącego nadzoru przyrodniczego (m.in. pod kątem występowania gatunków chronionych na obszarze, którego dotyczy przedsięwzięcie) również może zmienić potencjalne oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu przepisów (tj. § 3 ust. 3 Rozporządzenia RM); b) GDOŚ pominął inne istotne uchybienia w treści decyzji pierwszoinstancyjnej (które to winny skutkować jej uchyleniem), powielając tym samym błędy organu I instancji , takie jak: – nieuzasadnione odstąpienie przez organ I instancji od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., podczas gdy odstąpienie od tej zasady możliwie jest jedynie wyjątkowo, a w niniejszej sprawie brak było ku temu jakichkolwiek racjonalnych przesłanek (zdaniem skarżącego organ I instancji nie wykazał w sposób należyty, by w sprawie mogło występować jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub by groziła niepowetowana szkoda materialna, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. – w szczególności powoływanie się przez organ I instancji na możliwą utratę finansowania przedsięwzięcia nie może stanowić o zagrożeniu w rozumieniu w/w przepisu); – brak należytej analizy merytorycznej decyzji w zakresie warunków przedsięwzięcia, w szczególności zaś pod kątem dopuszczenia jego realizacji w okresie lęgowym ptaków (przy nakazaniu dokonywania jedynie okresowych kontroli/obserwacji oraz nadzoru przyrodniczego na zajmowanym obszarze), przy jednoczesnym braku wskazania żadnych innych rozwiązań dla takiego podejścia, podczas gdy przyjęte przez organ I instancji warunki są oczywiście niewystarczające, jako niezapewniające gatunkom chronionym należytej ochrony; c) GDOŚ w sposób nieprawidłowy zaniechał uchylenia decyzji organu I instancji pomimo tego, że organ I instancji nadał tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w sytuacji, w której przesłanki umożliwiające takie działanie nie zostały spełnione (co stanowiło jednocześnie naruszenie art. 7 k.p.a. in fine), albowiem nie uwzględniono w sposób dostateczny słusznego interesu skarżącego (jako właściciela nieruchomości objętej przedsięwzięciem) oraz jednocześnie nie wykazano, by nadanie takiego rygoru było w niniejszej sprawie bezwzględnie konieczne; przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowej jej analizy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez GDOŚ i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak domagał się tego skarżący, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób należyty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze do WSA w Warszawie (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), a także poprzez sformułowanie tego uzasadnienia wyroku w sposób skrótowy oraz lakoniczny – uzasadnienie WSA w Warszawie stanowi w zasadzie jedynie powielenie w całości stanowiska przedstawionego przez organ odwoławczy oraz bezrefleksyjną akceptację jego argumentów, podczas gdy uzasadnienie WSA w Warszawie winno zawierać samodzielne stanowisko oraz samodzielną ocenę prawną sprawy, opartą na ustaleniach dokonanych przez ten Sąd, a nie być jedynie powtórzeniem poglądów organu (organów), a w konsekwencji także: 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego odzwierciedlenia oceny wszystkich zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy jak słusznie stwierdził NSA w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 roku: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny upływ na wynik sprawy"; przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż tak pobieżne wypowiedzenie się co do części zarzutów skarżącego oznacza, że de facto nie jest możliwe dokładne prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie w tym zakresie, a tym samym dokonanie jego oceny i prawidłowości tejże oceny; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że GDOŚ zebrał w przedmiotowej sprawie wyczerpujący materiał dowodowy i w sposób prawidłowy dokonał analizy zebranych dokumentów, podczas gdy prawidłowa ocena zachowania GDOŚ powinna doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że organ odwoławczy nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie było prawidłowe oraz że nie doszło do naruszenia uzasadnionych praw skarżącego jako właściciela nieruchomości; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Sąd I instancji faktu, iż GDOŚ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji opierał się na arbitralnych ocenach organów obu instancji, niepopartych stosowaną argumentacją faktyczną i prawną, co przejawiało się między innymi pod postacią formułowania dowolnych ocen, co do stanu faktycznego, mimo braku ich potwierdzenia w materiale dowodowym, podczas gdy WSA w Warszawie jest zobligowany do sprawdzenia czy GDOŚ, jako organ administracji publicznej zastosował się do podstawowych zasad procesowych, wynikających z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., prowadząc przedmiotowe postępowanie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 71 ust. 2 pkt 1 - 2 u.i.o.ś. w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenie RM poprzez ich błędną wykładnię, powielenie błędnego stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie i bezzasadne przyjęcie, że zmiana uwarunkowań nie stanowi przedsięwzięcia mogącego (choćby tylko potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) art. 80 ust. 1 pkt 1 - 2 u.i.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie, powielenie błędnego stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie i bezzasadne przyjęcie za dopuszczalne: a) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo, iż od przeprowadzenia niektórych koniecznych w sprawie badań oraz analiz upłynęła niemalże dekada (a zatem badania te są w sposób oczywisty nieaktualne i winny zostać ponowione); b) przeprowadzenie w ramach przedsięwzięcia wycinki drzew (i innych prac) w okresie lęgowym ptaków (nie uzasadniając przy tym w zasadzie w sposób należyty, dlaczego działanie tego rodzaju jest zasadne). Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty – art. 188 p.p.s.a. – poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GDOŚ z dnia 11 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 20 lipca 2022 r. – względnie uchylenie w całości zaskarżonego i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie wniósł nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej Spółki zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przepis ten został powołany odrębnie w zarzucie I.4, a nadto, w połączeniu z innymi przepisami, w zarzutach I.2 i I.3) – zauważyć trzeba, że powołany przepis traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji odniósł się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, przebiegu postępowania, jak również materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia – Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji miał na względzie wszystkie zarzuty skargi i że uznał je za niezasadne. Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Przepisem, który – zdaniem skarżącej kasacyjnie – został naruszony przez Sąd I instancji, jest też art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut I.3), stanowiący o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Co więcej, Sąd I instancji przytoczył art. 134 p.p.s.a. i tym samym podkreślił, że baczył także na ewentualne inne uchybienia niż wskazane w skardze, jednak ich stwierdził. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał przepisy wynikowe, przy czym w zarzutach I.5 i I.6 mowa o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że: "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." (wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 1804/24). W większości zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał przypisy statuujące zasadę prawdy obiektywnej oraz regulujące proces gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (zarzuty I.2, I.5, I.6, I.7). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego GDOŚ zebrał kompletny materiał dowodowy i poczynił miarodajne ustalenia co do wszystkich relewantnych okoliczności faktycznych – w postępowaniu administracyjnym nie doszło zatem do naruszenia odnośnych przepisów k.p.a., a Sąd I instancji prawidłowo to stwierdził. Odnosząc się szerzej do tej kwestii, wypada zauważyć, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 87 u.i.o.ś. stanowi, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. "Niewątpliwie norma z art. 155 k.p.a., odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Stanowi ona bowiem procesową podstawę zmiany lub uchylenia każdej decyzji administracyjnej. Skoro w modelu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 155 k.p.a. jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to przeniesiona do drugiego zakresu odniesienia, norma art. 155 k.p.a. nie może ani rozszerzyć, ani zawężać swojego zasięgu. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Upatrywanie bowiem w normie art. 155 k.p.a. podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Ponieważ ustawodawca w art. 87 u.o.o.ś. ograniczył zakres jego obowiązywania tylko do konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych niż strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji, lub podmiot, na którego została przeniesiona taka decyzja, stron uczestniczących, to w pozostałym zakresie art. 155 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 u.o.o.ś., z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a., prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 k.p.a. powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji" (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r., III OSK 1579/22). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., które bywa określane jako fakultatywny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jest zaliczane do postępowań nadzwyczajnych. Ma ono inny przedmiot i cel niż postępowanie zwyczajne. W postępowaniu zwyczajnym rozstrzygana jest sprawa administracyjna, u podstaw której leży potrzeba pierwotnej konkretyzacji praw i obowiązków, innymi słowy, potrzeba wykreowania normy indywidualnej i uwolnienia jej mocy wiążącej. Z kolei postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. zamierza do ewentualnej ingerencji w treść decyzji ostatecznej, a tak naprawdę w jej skutki – w istocie chodzi bowiem o zniesienie lub modyfikację wspomnianej normy indywidualnej. Na gruncie powołanego przepisu powstaje zatem specyficzna "sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej", która – choć oczywiście pozostaje w związku ze sprawą rozstrzygniętą w postępowaniu zwyczajnym – cechuje się autonomią i odrębnością, także w aspekcie proceduralnym (nowy tok instancji). Istota sprawy, o której mowa, determinuje zakres okoliczności faktycznych podlegających obligatoryjnemu wyjaśnieniu w postępowaniu zmierzającym do jej rozstrzygnięcia. Mieszczą się w nim okoliczności warunkujące spełnienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony oraz – ilekroć idzie o zmianę decyzji – okoliczności pozwalające na ocenę, czy norma indywidualna w nowym, antycypowanym kształcie również będzie prawidłowa (zgodna z przepisami stanowiącymi podstawę jej kreowania). Podejmując zaskarżoną decyzję, GDOŚ wszystkie te okoliczności wyjaśnił w sposób należyty i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. W odniesieniu do przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony organ podał, że zważywszy na potrzebę realizacji przedsięwzięcia w całorocznym cyklu budowlanym, niemożność wyprzedzającego wykarczowania wszystkich drzew i krzewów tudzież usunięcia nadkładu (uwarunkowaną względami bezpieczeństwa), a także zważywszy na konieczność dotrzymania terminów wykonania inwestycji i uniknięcia ryzyka utraty jej finansowania – za zmianą decyzji przemawiają oba wchodzące w rachubę interesy. Organ, odwołując się do zebranego materiału dowodowego (w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z czerwca 2022 r.), prawidłowo ustalił, że zmiana decyzji, odnosząca się wyłącznie do terminu i warunków wycinki drzew i karczowania krzewów oraz do terminu i warunków prowadzenia prac związanych ze zdjęciem humusu – nie wpłynie znacząco negatywnie na środowisko przyrodnicze, tym bardziej, że przewidziano stosowne działania minimalizujące. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szczegółową ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym wspomnianego już raportu, która spełnia wymogi określone w art. 80 k.p.a. Niezasadne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie wskazujące na nieaktualność materiału dowodowego czy też na potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Skarżący kasacyjnie, kwestionując zebrany materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia, nie poprał swoich twierdzeń miarodajnymi analizami, a szczególności nie przedłożył kontrraportu – co sprawia, że jawią się one jako nieuzasadnione. Sposób i granice weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – w kontekście zarzutów nawiązujących do przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej – Naczelny Sąd Administracyjny precyzyjnie określił w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r., II OSK 595/17: "Sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i oczywiście ustalenia zakresu przedmiotowego tego rodzaju merytorycznej treści raportu, jako dowodu, będącego dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd administracyjny tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 ustawy. Organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzać takich dowodów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń może nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań indywidualnie oznaczonego przedsięwzięcia (tzw. kontrraportu), sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Z utrwalonych poglądów przedstawionych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli w danej sprawie złożony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, że jest on zupełny zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów na podstawie wiedzy specjalistycznej, w sytuacji gdy dysponuje raportem, który uznaje za wiarygodny i zupełny". W świetle poczynionych uwag wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu I instancji należy uznać za chybione. Niepodobna stwierdzić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – przepisów tych nie naruszył ani organ, ani Sąd I instancji. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., a postępowania administracyjne było prowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., w tym zasadą praworządności (art. 6), zasadą budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8) i zasadą przekonywania (art. 11). Należycie ustalone zostały również przesłanki odstąpienia od wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (potrzeba pilnej realizacji zabezpieczenia przeciwpowodziowego, ryzyko utraty finasowania inwestycji kluczowej dla zabezpieczenia dobra narodowego przed ciężkimi stratami). Ponadto skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby potencjalne uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tej materii (zarzuty I.2. lit. b i c) również nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. W zarzucie I.1 skarżący kasacyjnie powołał art. 151 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – są to przepisy wynikowe (art. 151 p.p.s.a.) oraz ustrojowe (art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), które co do zasady same przez się nie mogą być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21). Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć tylko wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., I GSK 1366/20) – co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., III OSK 4554/21; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 3685/19). Zarzut, o którym mowa, jest zatem nieskuteczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują również na uwzględnienie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 1 - 2 u.i.o.ś. w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia RM poprzez ich błędną wykładnię, wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko GDOŚ o konieczności rozróżnienia przedsięwzięć powodujących potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od samej zmiany odnośnych uwarunkowań. Sama zmiana uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu u.i.o.ś., toteż może być dokonana w trybie wynikającym z art. 87 u.i.o.ś. i art. 155 k.p.a. (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r.) Przedsięwzięciem objętym hipotezą § 3 ust. 3 rozporządzenia RM jest, przykładowo, "istotna zmiana instalacji w zakresie wydłużenia czasu pracy oraz zwiększenia wydajności, zmian w technologii oraz zainstalowania nowych urządzeń" (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2025 r., III OSK 1021/22). Z kolei zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 - 2 u.i.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie jest ściśle związany z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie o uchybieniach w zakresie ustalania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Skoro zaś wspomniane twierdzenia zostały negatywnie zweryfikowane przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to również odnośny zarzut naruszenia prawa materialnego jawi się jako niezasadny. W tym kontekście wypada ponownie podkreślić, że dokumentacja będąca podstawą zaskarżonej decyzji ma walor aktualności, a rozstrzygnięcie dopuszczające wycinkę drzew w okresie lęgowym ptaków (pod warunkiem zapewnienia bieżącego nadzoru przyrodniczego) zostało należycie uzasadnione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.