III OSK 1343/21

Dnia 7 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1010/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr Wa-5111-Dd0011/2018 w przedmiocie nakazu inspektora pracy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1010/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr Wa-5111-Dd0011/2018 w przedmiocie nakazu inspektora pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez brak uwzględnienia skargi i jej oddalenie przy oparciu wyroku na wersji stanu faktycznego wynikającego z protokołu kontroli i braku ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, a nie w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie oraz przyjęciu za prawdziwe nieweryfikowalnych twierdzeń zawartych w tym protokole, co do których strona zgłaszała zastrzeżenia – w tym co do spełnienia wymagań w zakresie zapewnienia korzystającym z szatni pracownikom wymogów określonych przepisem § 14 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), a ponadto poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz pominięcie przy wyrokowaniu zaniechań organów w zakresie konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i jej oddalenie pomimo zidentyfikowania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ jego obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy brak poinformowania strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami w sposób oczywisty uniemożliwił jej wskazanie na błędny stan faktyczny sprawy – brak ogrzewania pomieszczenia oraz przedłożenia zdjęć szafek pracowniczych, jakie są na wyposażeniu pracowników Spółki; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i jej oddalenie, w sytuacji, w której decyzja organu nie zawierała wskazania dowodów, na podstawie których organ ustalił stan faktyczny, a także pominięte zostało uzasadnienie prawne; d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że Spółka zapewnia odpowiednią ilość szaf dla pracowników zmiany, a nie dla wszystkich pracowników, podczas gdy taki stan faktyczny nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz stanowiska strony, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi w zakresie, który dotyczył realizacji obowiązków dotyczących szatni podstawowej; e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie zarzutów Spółki dotyczących nieogrzewania pomieszczenia sortowni oraz zapewnienia pracownikom pomieszczeń do ogrzania się; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia, poprzez brak uwzględnienia skargi i jej oddalenie, pomimo faktycznego zapewnienia przez Spółkę jej pracownikom dwóch szaf pojedynczych lub jednej szafy podwójnej dla każdego pracownika korzystającego z tej szatni; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z § 44 ust. 1 załącznika nr 3 rozporządzenia, poprzez brak uwzględnienia skargi i jej oddalenie w stanie faktycznym, w którym pomieszczenie sortowni przesyłek jest nieogrzewane; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 44 ust. 1 załącznika nr 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż pomieszczenie sortowni przesyłek jest nieogrzewane, czego konsekwencją jest nałożenie na pracodawcę obowiązków w zakresie zapewnienia w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiającego im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży, co jest przez Spółkę zapewniane, zaś w przypadku nieuwzględnienia w/w zarzutu – naruszenie § 30 oraz § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia, polegające na ich błędnej wykładni i utożsamieniu pojęć "proces technologiczny" oraz "względy technologiczne", podczas gdy są to pojęcia różne, zastosowane do: z jednej strony ustalenia, jakie pomieszczenia nie są pomieszczeniami pracy, do których nie stosuje się przepisu § 30 (procesy technologiczne), natomiast z drugiej – do określenia przypadków, w których pomimo, iż w pomieszczeniu pracy nie zachodzą procesy technologiczne, to w dalszym ciągu można odstąpić od utrzymania temperatury powietrza na poziomie nie niższym niż 14°C (względy technologiczne), a w konsekwencji do nieuwzględnienia względów technologicznych występujących w pomieszczeniu sortowni, uniemożliwiających utrzymanie temperatury na poziomie wskazanym w § 30 rozporządzenia oraz ustalenie, że wyłącznie procesy technologiczne umożliwiają odstąpienie od obowiązku utrzymania temperatury na wskazanym w przepisach poziomie; b) § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że każde pomieszczenie, w którym w danym momencie – danej porze roku — występuje temperatura nie niższa niż 14°C, należy kwalifikować jako pomieszczenie pracy; c) § 1 załącznika nr 2 rozporządzenia w związku z tabelą nr 1 załącznika nr 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zimno nie jest czynnikiem, którego występowanie w środowisku pracy obliguje pracodawcę do przekazania pracownikom odpowiednich środków ochrony indywidualnej; d) § 31 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego pominięciu w subsumpcji stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego oddalenie skargi Spółki i utrzymanie w mocy nakazu skutkować będzie równocześnie nakazaniem jej naruszenia w/w przepisu rozporządzenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pismach procesowych z dnia 4 i 7 lutego 2022 r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2022 r. skarżąca kasacyjnie Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Pierwszą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy w sortowni przesyłek uzasadnione jest odstępstwo od wymogu zapewnienia temperatury nie niższej niż 14°C (287 K), określonego w przepisie § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Zgodnie z § 30 zd. 1 ww. rozporządzenia w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy (metod pracy i wysiłku fizycznego niezbędnego do jej wykonania) nie niższą niż 14 °C (287 K), chyba że względy technologiczne na to nie pozwalają. Stosownie zaś do § 2 pkt 3 zd. 1 ww. rozporządzenia pomieszczenie pracy to pomieszczenie przeznaczone na pobyt pracowników, w którym wykonywana jest praca. Z cytowanego przepisu § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp wynika, że wymóg zapewnienia w pomieszczeniach pracy temperatury minimalnej na poziomie 14°C nie ma charakteru bezwzględnego. Prawodawca dopuścił możliwość niestosowania się do niego, jednakże wyłącznie w przypadku, gdy względy technologiczne powodują konieczność utrzymywania w pomieszczeniu pracy temperatury niższej niż 14°C. W zakładach produkcyjnych sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy niska temperatura w miejscu produkcji stanowi warunek prawidłowo przeprowadzonego procesu produkcyjnego. Nie można natomiast mówić o wystąpieniu przesłanki względów technologicznych w sytuacji, gdy proces produkcyjny może zostać przeprowadzony prawidłowo bez względu na panującą w miejscu produkcji temperaturę powietrza, a niska temperatura w pomieszczeniu pracy jest wyłącznie niepożądanym, możliwym do wyeliminowania, skutkiem stosowanej metody produkcji, przyjętej organizacji pracy lub też wynika z parametrów technicznych i specyficznych cech tego pomieszczenia. Pracodawca obowiązany jest w takiej sytuacji do zastosowania najnowszych rozwiązań technicznych, a także do wprowadzenia odpowiednich zmian w organizacji pracy, umożliwiających utrzymanie w hali produkcyjnej temperatury powietrza zgodnej z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie ogólnych przepisów bhp. Obowiązek taki wynika w szczególności z przepisu art. 207 § 2 zd. 1 k.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Nie ulega wątpliwości, iż prawidłowa realizacja czynności w sortowni przesyłek nie jest uzależniona od temperatury powietrza panującej w hali sortowni. Czynności te mogą zostać poprawnie wykonane zarówno wówczas, gdy temperatura w hali jest niższa niż 14°C, jak również wtedy, gdy temperatura w tym pomieszczeniu wynosi 14°C i więcej. W sprawie ustalono, że niskie temperatury panujące w okresie zimowym w hali sortowni wynikają przede wszystkim z konieczności częstego otwierania wielu bram. Ponadto znaczne rozmiary tego pomieszczenia utrudniają utrzymanie w jego wnętrzu wymaganej temperatury, zwłaszcza w okresie silnych mrozów na zewnątrz. Tym samym niska temperatura w hali sortowni nie stanowi koniecznego elementu procesu pracy, lecz jest wyłącznie niepożądanym skutkiem tego procesu, który można wyeliminować poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że nie istnieją w przedmiotowej sprawie względy technologiczne uzasadniające niestosowanie się przez skarżącą do wymogu zapewnienia w hali sortowni temperatury minimalnej. Uzasadnione było zatem nałożenie na spółkę obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez skarżony organ przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości szaf dla pracowników zmiany. Okoliczności przesądzające o konieczności nałożenia na skarżącą kwestionowanego obowiązku zostały ustalone przez organ I instancji w wyniku kontroli przeprowadzonej w zakładzie. Zgodnie z § 14 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia, szatnia podstawowa może być urządzona zamiast osobnych szatni odzieży własnej pracowników oraz szatni odzieży roboczej i ochronnej dla zatrudnionych przy pracach, podczas których zabrudzenie odzieży roboczej i środków ochrony indywidualnej występuje w tak małym stopniu, że nie stwarza ryzyka zanieczyszczenia odzieży własnej pracowników. Szatnia ta powinna mieć bezpośrednie połączenie z umywalnią. Szatnia, o której mowa w ust. 1, powinna być wyposażona w dwie szafy pojedyncze lub jedną szafę podwójną dla każdego pracownika korzystającego z tej szatni. Jedna szafa pojedyncza lub jedna część szafy podwójnej powinna być przeznaczona na odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej, zaś druga - na odzież własną pracowników (ust. 3). Według powołanych przepisów dwie szafy pojedyncze lub jedna podwójna powinna przypadać na "każdego pracownika korzystającego z szatni". Z protokołu z kontroli z dnia 15 stycznia 2018 r. natomiast wynika, iż "w pomieszczeniu szatni podstawowej dla mężczyzn znajdują się pojedyncze szafy, przeznaczone na odzież, które jeszcze dodatkowo podzielono i przeznaczono dla dwóch pracowników". Z ustaleń kontrolnych wynikają więc rozbieżności pomiędzy stwierdzonym stanem faktycznym, a wymogami określonymi przepisami bhp. Nietrafne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż wymogi zapewnienia odpowiedniej ilości szaf pracownikom są spełnione wówczas, gdy odpowiednia ilość szaf przypada nie na każdego pracownika, lecz na pracownika zmiany, tj. aktualnie obecnego w pracy. Zasadnie twierdzi Sąd I instancji, ze nie można pojęcia korzystania przez pracownika z szatni zawężać do sytuacji wykorzystywania szafki tylko podczas jednej zmiany. W wymiarze praktycznym powoduje to konieczność opróżnienia szafy przez pracownika kończącego zmianę i zabrania ze sobą odzieży roboczej, lub pozostawienia jej w szafie pracownika, który rozpoczyna pracę na kolejną zmianę. Tego typu zabiegi organizacyjne pozostają w opozycji do treści § 14 ust. 3 złącznika nr 3 do rozporządzenia. Tym samym wskazana praktyka słusznie została zanegowana przez inspektora pracy i stała się przedmiotem regulacji nakazowej. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z zastrzeżeń do protokołu z dnia 22 stycznia 2018 r. wynika, że Skarżąca kwestionuje interpretację przepisów prawa w zakresie obowiązku zapewnienia szafek na ubranie, a nie okoliczność niespełnienia wymogów, o których mowa w § 14 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia. Chybione są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.