III OSK 1399/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik- Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 856/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak:SKO.ŚU.4113.21.1979.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023r., sygn. akt VIII SA/Wa 856/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako spółka, skarżąca spółka lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 30 sierpnia 2022 r., Nr SKO.ŚU.4113.21.1979.2022, w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2020 r. spółka zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji pod nazwą: "Gospodarstwo Hodowlane w O." polegającej na budowie instalacji do chowu zwierząt (zespołu 9 kurników wraz z niezbędną infrastrukturą) w miejscowości O. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] gm. S. Do wniosku dołączony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z dokumentacji sprawy wynika, że w ramach planowanego przedsięwzięcia zamierza się wykonanie 9 kurników, 18 silosów paszowych, pomieszczenia sterówki (9 obiektów), 18 naziemnych zbiorników na propan, 3 czterokomorowe zbiorniki na ścieki przemysłowe, dwukomorowy zbiornik na ścieki socjalno-bytowe, budynek socjalno-biurowy, studni głębinowej ze stacją uzdatniania wody, zbiornika wodnego oraz odstojnika wód popłucznych dwukomorowego, konfiskatora, pomieszczenia technicznego, wagi samochodowej, stacji trafo, pomieszczenia agregatu, rozdzielni, ogrodzenia. Powierzchnia zabudowy ww. obiektów inwentarskich będzie wynosiła ok. 33.930 m2. W budynkach tych prowadzony będzie chów drobiu do 712.530 sztuk brojlerów (3901,896 DJP) - brojlerów kurzych w cyklach 35- lub 45- dniowych. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane na podstawie § 2 ust.1 pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako rozporządzenie) do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny. Jak wskazał Sąd Wojewódzki decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Gospodarstwo Hodowlane w O.". Ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło na skutek wydania w dniu 24 września 2021 r. przez organ odwoławczy decyzji, znak: SKO.ŚU.4113.32.2086.2021, w której uchylono w całości decyzję Burmistrza S. (dalej jako organ pierwszej instancji lub Burmistrz) z dnia 23 lipca 2021 r., znak: OS.622O.3.2020.JG.1812, określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Gospodarstwo Hodowlane w O." Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony raport nie spełnia warunków określonych w art. 65 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej jako ustawa udostępnieniowa lub u.u.i.ś.), gdyż nie dość, że nie zawiera racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (za taki nie można uznać wariantu proponowanego), to dodatkowo racjonalny wariant alternatywny różni się od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę jedynie innym sposobem ogrzewania pomieszczeń kurników (ogrzewanie gazowe/olejowe), co uznać należy za działanie pozorne. W konsekwencji wybór wariantu zaproponowany w raporcie nie odpowiada intencji ustawodawcy. Podniesiono ponadto, że zasadnym jest uzupełnienie inwentaryzacji przyrodniczej, gdyż załączona do raportu inwentaryzacja oparta była na badaniach terenowych przeprowadzonych w ciągu jednego dnia, co uznano za niewystarczające. Między innymi dlatego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zalecono wówczas, że uzupełnienie przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagać będzie ponownego przekazania go łącznie z pierwotnym wnioskiem o wydanie decyzji celem zaopiniowania i uzgodnienia przez organy specjalistyczne w trybie przewidzianym art. 77 u.u.i.ś. W konsekwencji Burmistrz, po otrzymaniu akt sprawy, wezwaniem z dnia 29 listopada 2021 r. wystąpił do spółki o uzupełnienie raportu o opis co najmniej trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Ponadto zażądano przekazania uzupełnionej inwentaryzacji przyrodniczej, wraz z wyjaśnieniami na temat zastosowanej metodyki badań terenowych. Pismem z dnia 30 marca 2022 r. przekazano uzupełnienie raportu nr 5, w którym pokrótce przedstawiono wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz skorygowano opis alternatywnego wariantu inwestycji. Jednocześnie dodano, że wariant proponowany przez spółkę pozostaje bez zmian. Dodatkowo opracowanie uzupełniono o analizę faunistyczną inwentaryzację przyrodniczą dla działek objętych planowanym przedsięwzięciem. Organ pierwszej instancji dokonując weryfikacji przedłożonego uzupełnienia raportu dostrzegł lakoniczność opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w związku z czym pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. zażądał wyjaśnienia czym różni się wariant najkorzystniejszy dla środowiska od wariantu proponowanego przez spółkę. Ponadto raz jeszcze zwrócił uwagę, że raport powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, a przy czym wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być jednocześnie wariantem proponowanym. W odpowiedzi pełnomocnik spółki pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. przekazał uzupełnienie nr 6 do raportu z kwietnia 2022 r. Wyjaśniono w nim, że zgodnie z interpretacją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. nie wynika ani obowiązek przedstawiania w raporcie każdorazowo trzech różnych wariantów, ani obowiązek proponowania przez inwestora do realizacji wariantu innego od wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Mając na uwadze wspomniane wyjaśnienia uznano, że wariant proponowany przez wnioskodawcę (wariant "1") jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Ponadto przedstawiono w formie tabelarycznej przewidywane oddziaływanie wariantów oraz w formie opisowej analiza wariantów i uzasadnienie proponowanego wariantu. Burmistrz decyzją z dnia 31 maja 2022 r., znak: OS.6220.3.2020.JG.1417, odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez spółkę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że mimo wezwań spółka nie uzupełniła raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o wymagany przepisem alternatywny wariant realizacji przedsięwzięcia, gdyż ten który opisano w raporcie różni się wyłącznie zmianą sposobu ogrzewania kurników (zmiana z ogrzewania gazowego na olejowe) oraz zmianą ilości cykli produkcyjnych i liczby dni hodowlanych. W ocenie organu pierwszej instancji kryteria różniące warianty realizacji przedsięwzięcia są niewystarczające do uznania że spełniają one wymogi stawiane przez art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Odwołanie od decyzji Burmistrza złożyła spółka, a Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jak podał organ odwoławczy, analiza akt sprawy wskazywała jednoznacznie, że spółka w raporcie przedstawiła wariant proponowany do realizacji, wariant alternatywny i wariant zerowy polegający na braku realizacji przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego nie ulegało wątpliwości, że raport ten nie spełnia wymagań zakreślonych treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) u.u.i.ś. Kolegium zauważyło, że autor odwołania, jak też autor raportu, nie kwestionują faktu, że wariant zerowy polegający na braku realizacji przedsięwzięcia faktycznie nie spełnia wymagań dla racjonalnego wariantu alternatywnego czy też racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Jak wskazano – zdaniem spółki – wariant zaproponowany do realizacji jest zarazem wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, co skutkuje brakiem konieczności przedstawienia trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego takie stanowisko stanowi jedynie polemikę z argumentacją przedstawioną w tym zakresie w poprzednio wydanej decyzji w trybie odwoławczym, jak również z zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż formalnie (nie zaś merytorycznie) w raporcie przestawiono trzy warianty realizacji przedsięwzięcia, przy zaliczeniu do jednego z nich wariantu zerowego czyli zaniechania realizacji przedsięwzięcia. Jak wskazał organ odwoławczy, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której za wariant najkorzystniejszy dla środowiska automatycznie uznany jest wariant zaproponowany przez inwestora do realizacji. Według Kolegium wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z wariantem proponowanym przez spółkę, gdyż decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik ekonomiczny, a nie ochrona środowiska. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że przedstawione w raporcie: wariant proponowany do realizacji, wariant alternatywny i wariant zerowy polegający na braku realizacji przedsięwzięcia powodują, że raport nie może posłużyć do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Według organu odwoławczego uchybienia raportu, tj. brak opisu racjonalnego wariantu alternatywnego, jak też brak racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, w konsekwencji również brak możliwości sformułowania jednoznacznej argumentacji pozwalającej na uznanie wariantu inwestorskiego za porównywalnie korzystny dla środowiska, każdorazowo musi być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania. Skoro zaś spółka jednoznacznie odmówiła uzupełnienia raportu oczekując rozstrzygnięcia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, koniecznym było, według organu odwoławczego, wydanie decyzji dla niej negatywnej. Na powyższą decyzję skargę wniosła spółka, a Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 856/22, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jak wskazano nie stwierdzono postawionych w zarzutach skargi naruszeń: 1) przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5-7 oraz ust. 15 u.u.i.ś. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz 3) innych naruszeń przepisów prawa, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Jak wskazano istota sporu pomiędzy skarżącą spółką a organami sprowadza się do stanowiska strony skarżącej, że wariant proponowany przez inwestora może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym oraz że w takim przypadku, zgodnie z treścią art. 66 ust.1 pkt 5 lit. a) i b) u.u.i.ś., nie zachodzi konieczność przedstawienia w raporcie trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie stanowisko jest błędne i nie mogło zostać zaakceptowane. Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do kwestii wariantowości przedsięwzięcia, kluczowa dla rozstrzygnięcia jest ocena, czy przedłożony raport z uzupełnieniami spełnia wymogi zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. Sąd Wojewódzki podkreślił, że raport nie zawiera w istocie racjonalnego wariantu alternatywnego. Jak wskazano zaproponowany racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego polega jedynie na zastąpieniu ogrzewania przy pomocy nagrzewnic gazowych - zastosowaniem kotłowni centralnej opalanej węglem oraz wprowadzeniem systemu mycia i dezynfekcji budynków inwentarskich przy użyciu myjki ciśnieniowej – nie spełnia tego wymogu. Przy czym ten ostatni element dotyczy wyłącznie kwestii zachowania czystości w pomieszczeniach inwentarskich i w żaden sposób nie kwalifikuje się jako inny wariant. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to tożsame przedsięwzięcie. Odnośnie zmiany sposobu ogrzewania Sąd Wojewódzki podkreślił, że w odniesieniu do przemysłowego chowu świń lub drobiu chodzi tu przede wszystkim o ilość generowanych odchodów oraz sposób ich zagospodarowania oraz emisję odorów, a także zużycie wody. Odwołując się do stanowiska judykatury Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zmiana sposobu ogrzewania w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć nie stanowi racjonalnego wariantu alternatywnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do przemysłowej hodowli świń lub drobiu racjonalne warianty alternatywne winny polegać przede wszystkim na zmniejszeniu planowanej obsady zwierząt lub znacznym odsunięciu lokalizacji kurników lub chlewni od terenów zamieszkałych przez ludzi, ewentualnie na zastosowaniu takich technologii, które w sposób zasadniczy zredukują emisję zanieczyszczeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do emisji odorów twierdzenia o ich istotnym zmniejszeniu winny być poparte odpowiednimi analizami opartymi na modelowaniu matematycznym. W szczególności wymogu racjonalnego wariantu alternatywnego nie może co do zasady spełniać wariant przedsięwzięcia oparty na wykorzystaniu wysokoemisyjnych źródeł energii lub innych rozwiązań w sposób oczywisty powodujący zwiększenie emisji. Istnieje bowiem wówczas poważne ryzyko zastosowanie przez inwestora tzw. efektu tła, czyli przedstawienia wariantu inwestorskiego jako mniej szkodliwego dla środowiska na tle innych rozwiązań. Uniknięciu tego właśnie efektu tła służy m. in. obowiązek przedstawienia oraz wnikliwego przeanalizowania w raporcie, jako odrębnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedstawiony w raporcie wariant alternatywny jest w istocie wariantem pozornym. W rezultacie nie było również możliwości dokonania rzeczywistej oceny, który z wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska. W rezultacie uznano, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji jako bezzasadne uznano zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Jak wskazano przeprowadzona ocena materiału tj. raportu (z uzupełnieniami) oraz zgromadzonych uzgodnień i opinii w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego była prawidłowa i adekwatna do stanu sprawy. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że nie oznacza to niedopuszczalności tej inwestycji co do zasady. Jak wyjaśniono chodzi o niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia informacje mające charakter specjalistyczny, zawarte w raporcie. Przyjęte dane, opis powiązań z innymi przedsięwzięciami, opis wariantów, opis przewidywanych oddziaływań nie były wystarczające do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca spółka zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono: A) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 lit. a) i b) i ust. 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi oraz dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym uznanie, że inwestor nie przedstawił 3 wariantów realizacji inwestycji oraz sposobu ich oddziaływania na środowisko, pomimo, że z zebranego materiału dowodowego (raport środowiskowy, uzupełnienia do raportu) wynika, że inwestor opisał wariant I proponowany, wariant II alternatywny - różniący się od wariantu I proponowanego przez Inwestora - rozwiązaniami technologicznymi, które będą wpływały na oddziaływanie na środowisko, oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska (będący jednocześnie wariantem I); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) i ust. 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi kasacyjnej oraz dowolne uznanie, że raport środowiskowy w sposób niedostateczny wyjaśnia kumulację planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, pomimo, że z zebranego materiału dowodowego w postaci uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wprost wynika, że nie stwierdzono ponadnormatywnego kumulowania się oddziaływań inwestycji z innymi przedsięwzięciami, co oznacza, że ocena tej kwestii była możliwa i została w toku postępowania przeprowadzona; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) i ust. 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi kasacyjnej oraz pominięcie zebranego materiału dowodowego w postaci opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2022 r., z której to wprost wynika, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska może być także wariant alternatywny wskazany w raporcie środowiskowym; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 5 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez brak odniesienia się oraz należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odmowy uznania zarzutu spółki w zakresie rzekomej iluzoryczności poszczególnych wariantów realizacji Inwestycji przedstawionych w raporcie środowiskowym, w tym błędne uznanie, że zmiana sposobu ogrzewania w zakresie planowanych wariantów inwestycji nie świadczy o ich alternatywności, pomimo że zmiana ta jest istotna z uwagi na wpływ na środowisko oraz oznacza, że poszczególne warianty realizacji inwestycji są wariantami realnymi i alternatywnymi w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 u.p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi z uwagi na dowolne oraz niepoparte jakimikolwiek dowodami uznanie, że przedstawienie różnic pomiędzy wariantami jest w raporcie iluzoryczne, pomimo, że zarówno w raporcie środowiskowym oraz jego uzupełnieniach przedstawiono prawidłowe dane, co zostało potwierdzone pozytywnymi uzgodnieniami oraz opiniami organów pomocniczych, działających w toku postępowania administracyjnego; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 77 ust. 1 pkt. 1) u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi oraz uznanie, że w niniejszej sprawie organy administracyjne zasadnie nie uwzględniły wiążącego postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, który uzgodnił pozytywnie realizację Inwestycji, w tym w szczególności uznał, że parametry inwestycji nie naruszają obowiązujących przepisów i w konsekwencji poprzez uznanie za uzasadnioną odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. B) naruszeniu przepisów prawa materialnego: 1. art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że wariant proponowany realizacji inwestycji nie może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, pomimo, że zgodnie z powołanymi powyżej przepisami konieczne jest wskazanie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, który to wariant może być zarówno wariantem proponowanym przez inwestora, jak też wariantem alternatywnym. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu odwoławczego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Co szczególnie istotne skarżąca kasacyjnie powołała się na obie podstawy kasacyjne. Zauważyć zatem należy, że sformułowane zarzuty (zarówno natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego) stanowią swoje dopełnienie i wymagają wspólnego rozpoznania. Nie może bowiem umykać z pola widzenia, że zasadnicza oś sporu koncentruje się wokół uznania przez organy oraz Sąd pierwszej instancji, że raport złożony przez skarżącą kasacyjnie nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu nadmienić należy jeszcze, że z punktu widzenia poprawności formalnej postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały wyrażone w sposób – co najmniej – niestaranny. Po pierwsze wyjaśnić należy, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Jeżeli natomiast przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tymczasem w zakresie art. 77 k.p.a. autor skargi kasacyjnej zaniechał precyzyjnego określenia naruszonych – w jego ocenie – przepisów. Z kolei w ramach zarzutu sformułowanego w pkt. A.4. wskazano na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 5 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia zatem, że art. 141 u.p.p.s.a. zbudowany jest wyłącznie z czterech paragrafów. Tym samym autor skargi kasacyjnej powołał się na nieistniejący przepis. Dostrzeżone błędy skargi kasacyjnej nie uzasadniały jednak odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a., przy czym niewątpliwie wpłynęły na zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, jakoby wariant proponowany przez inwestora może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym, a w konsekwencji nie zachodziła konieczność przedstawienia w raporcie trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym przedłożony przez spółkę raport, ale i również materiały mające stanowić jego uzupełnienie, nie mogły być uznane za spełniające wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., ponieważ nie zostało w nich prawidłowo przeprowadzone wariantowanie przedsięwzięcia. W stanie prawnym aktualnym na dzień orzekania przez organy, ale i Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przewidywał bowiem, że: "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru." Zasadnie przy tym twierdzi się w judykaturze, że: "Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko zakłada obowiązek podejmowania pewnych działań dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym celu ustawodawca przewidział obowiązek przedstawienia przez inwestora w raporcie 3 wariantów realizacji przedsięwzięcia, które powinny różnić się od siebie. Celem przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia jest niedopuszczenie do powstania przedsięwzięcia w wariancie mogącym negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga od inwestora stosowania także odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Tym samym oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia, organ powinien dążyć do przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia w celu jego eliminacji oraz ograniczenia zakresu jego skutków teraz i w przyszłości. Zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu poprzez wybór właściwego wariantu wykonania przedsięwzięcia wymaga od organu oceniającego raport nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z danym wariantem. W takim przypadku organ przeprowadzający procedurę oceny oddziaływania na środowisko powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza taka okaże się niewystarczająca, organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś." (por. np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 3107/23 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Jednocześnie podzielić przyjdzie stanowisko, zgodnie z którym: "Racjonalny wariant alternatywny i racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogą mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych czy środowiskowych lub społecznych). Z kolei «alternatywność» oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. «Alternatywność» wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji drogowej) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, urządzeń, czy instalacji). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych [...]." (zob. np. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17, z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3036/23 i z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 3107/23). Nie ulega wątpliwości, że to sama skarżąca spółka już na etapie skargi do Sądu Wojewódzkiego wskazała, iż: "Inwestor opisał wariant I proponowany, wariant II alternatywny – różniący się od wariantu I proponowanego przez Inwestora – rozwiązaniami technologicznymi, które będą wpływały na oddziaływanie na środowisko, oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska (będący jednocześnie wariantem I)." (m.in. str. 2 skargi, k. 3 akt sądowych). Analiza akt sprawy potwierdza, że podnoszone przez skarżącą spółkę "różnice technologiczne" ograniczają się do sposobu ogrzewania pomieszczeń kurników. W tym też zakresie skład orzekający w całości podziela i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt III OSK 127/23, wedle którego "Sposób ogrzewania jest wyłącznie jednym rodzajem oddziaływania, który nie jest bezpośrednio skorelowany z charakterem przedsięwzięcia. Przy takim ujęciu «alternatywności» wariantu wymiennego wobec wariantu inwestorskiego trzeba przyjąć, że powinny one różnić się w sposób istotny w zakresie wpływu na środowisko z uwzględnieniem emisji tych zanieczyszczeń, które są zwykle generowane przez dany typ przedsięwzięcia. W odniesieniu do przemysłowego chowu drobiu chodzi tu przede wszystkim o ilość generowanych odchodów oraz sposób ich zagospodarowania oraz emisję odorów, a także zużycie wody. [...] Źródłami emisji zanieczyszczeń będą przede wszystkim systemy wentylacyjne w obiektach inwentarskich, którymi odprowadzane będą zanieczyszczenia pochodzące z procesów chowu brojlerów, głównie substancje odorotwórcze, powstające w wyniku rozkładu produktów przemiany materii tych zwierząt. Stale towarzyszącym oddziaływaniem hodowli drobiu na środowisko jest również hałas (ruch kołowy pojazdów obsługujących fermę, wentylacja w postaci wentylatorów dachowych i ściennych). Niewątpliwie największe oddziaływanie wiąże się z odorem emitowanym przez kompleks kurników, a także pomiotem kurzym (odchody kurze), gnojowicą, zwierzętami padłymi lub ubitymi." W rezultacie nie można przyjąć, ażeby zmiany ograniczające się wyłącznie do sposobu ogrzewania mogłyby determinować, iż w okolicznościach sprawy spółka przedstawiła wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska skarżącej kasacyjnie zakładającego, że Sąd Wojewódzki pominął opinię Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2022 r., z której to wynikać miałoby, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska może być także wariant alternatywny wskazany w raporcie środowiskowym. W tym aspekcie przyjdzie wyjaśnić, że opinia taka nie może zastępować przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie może konwalidować ujawnionych braków raportu. W odniesieniu do kwestii nieuwzględnienia przez organy uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wyjaśnić przyjdzie, że w judykaturze wyrażono trafny pogląd według którego postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. nie ma charakteru wiążącego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 339/15). Co więcej sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1784/15). W okolicznościach sprawy Kolegium na str. 10 swojej decyzji precyzyjnie wskazało, że powodem odmowy uwzględnienia uzgodnienia było niespełnienie warunków wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Podsumowując rozważania za prawidłowe należało przyjąć stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że przedstawiony w raporcie wariant alternatywny jest w istocie wariantem pozornym, a tym samym raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Wymogi te nie zostały spełnione również wskutek uzupełnienia raportu. Wnioski Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu są racjonalne i uzasadnione. Sąd Wojewódzki precyzyjnie wyjaśnił na czym polegała pozorność wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę w pełni podziela. Na marginesie należy wskazać, że zamierzonego skutku nie mogły osiągnąć zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. jeszcze z jednego powodu. W przypadku oddalenia skargi można bowiem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją normy prawnej zastosowanej przez Sąd Wojewódzki. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. u.p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 u.p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że całkowicie niezrozumiałe okazało się powołanie przez autora skargi kasacyjnej w ramach zarzutu A.5. art. 153 u.p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści do art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W realiach sprawy zarówno w zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać naruszenie tej regulacji, zwłaszcza że powinno jeszcze zostać wykazane, że naruszenie tego przepisu mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zarzut naruszenia tego przepisu został sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.