III OSK 1422/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 1 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło spółce wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 31 maja 2022 r., którą uchylono decyzję Starosty Krakowskiego z 22 marca 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji o środowisku w zakresie pełnej treści decyzji Starosty Krakowskiego z 23 listopada 2021 r., udzielającej skarżącej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy, w związku z ochroną wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wniosek o udostępnienie informacji złożyła Fundacja A. z siedzibą w K. Wnosząc o wznowienie postępowania spółka wskazała, że nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Natomiast w ocenie organu brak było podstaw do wznowienia postępowania, ponieważ wobec uchylenia decyzji Starosty Krakowskiego z 22 marca 2022 r., postępowanie to jest w toku. Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z 1 września 2022 r. Postanowieniem z 29 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie tego organu z 1 września 2022 r. Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie z 29 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanką warunkującą uruchomienie trybu wznowieniowego jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną. Ostateczna decyzja, o której mowa w art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), musi zatem kończyć sprawę. Właściwość taką ma decyzja, która rozstrzyga sprawę co do istoty oraz decyzja, na mocy której następuje umorzenie postępowania w sprawie. Natomiast wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdza naruszenie przepisów postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyniku decyzji kasacyjnej organ I instancji jest zobligowany do przeprowadzenia ponownego postępowania, więc nie można uznać sprawy administracyjnej za zakończoną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Polegało to na błędnym uznaniu, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie dotyczy decyzji o charakterze kasacyjnym. W ocenie spółki, przepisy prawa nie wyłączają możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz dopuszczają wznowienie postępowania względem wszelkich ostatecznych decyzji administracyjnych - tj. bez względu na to czy kończą one postępowanie administracyjne, czy sprawę administracyjną. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez jej uwzględnienie i jednoczesne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów poniesionych tytułem opłat skarbowych od pełnomocnictwa. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji i odnoszące się do tej kwestii utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2569/12, z 27 lutego 2018 r., II OSK 1135/16 oraz z 13 lipca 2017 r. II OSK 2869/15). Spółka koncentruje się przede wszystkim na użytych w art. 145 § 1 k.p.a. pojęciach, podkreślając, że postępowanie może zostać wznowione w odniesieniu do każdej decyzji ostatecznej. Pomija przy tym, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., wznawia się postępowanie "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną". Musi zatem dojść do zakończenia sprawy, a więc jej rozstrzygnięcia, względnie umorzenia postępowania administracyjnego. Zakończenie to musi nastąpić w formie decyzji ostatecznej. Decyzja kasacyjna chociaż jest decyzją ostateczną, ponieważ nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to niewątpliwie również nie kończy sprawy administracyjnej, jak również nie kończy postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie. Jest to rozstrzygnięcie procesowe, na podstawie którego postępowanie toczy się ponownie przed organem I instancji. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a., lecz jedynie kończy tok instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 575-576). Oznacza to, że zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Jedynie ubocznie należy odnieść się do argumentacji odnoszącej się do zastosowania przez Sąd I instancji art. 119 § 3 p.p.s.a., który to przepis umożliwiał rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżone postanowienie nie było zarówno postanowieniem, na które służy zażalenie, jak i postanowieniem kończącym postępowanie. Są to bowiem dwie odrębne kategorie postanowień zaskarżalnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podstawową kategorię postanowień zaskarżalnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowią postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest zamknięty. Obejmuje on między innymi postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Odrębną kategorią są postanowienia "kończące postępowanie". Są to postanowienia, od których nie służy zażalenie i które nie mogą zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.), bo do wydania tego rodzaju decyzji nie dochodzi. W kategorii tej mieszczą się postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.