III OSK 1425/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/21 w sprawie ze skargi B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r., znak KOA/1851/Eg/21 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 21 lipca 2021 r., znak KOA/1851/Eg/21 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się B.S. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niezastosowanie, pomimo że obowiązek niepieniężny okazał się niewykonalny; 2. naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niezastosowanie, pomimo że obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez orzeczenie umorzenia postępowania egzekucyjnego i zasądzenie zwrotu pobranych grzywien w całości na rzecz skarżącego, ewentualnie o jego uchylenie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Skarżący kwestionuje stanowisko WSA uznające, że nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego przewidziana w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując na pkt 5 tego przepisu mówiący o niewykonalności obowiązku. Skarżący kasacyjnie nie jest bowiem właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany dotyczący sprawy, przez co wykonanie obowiązku przez skarżącego wiązałoby się z wypełnieniem znamion czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. Skarżący jest jedynie posiadaczem zależnym nieruchomości, umocowanym umową użyczenia, zgodnie z którą nie jest on władny do usunięcia obiektu budowlanego. Następnie skarżący przedstawił zdanie, że wnioskowanie przyjęte przez WSA, jakoby możliwość zgodnej woli stron umowy była wystarczająca dla uznania obowiązku za wykonalny odbiega od zasad racjonalnego rozumowania, więc skoro to na niego nałożono obowiązek i jeżeli wykonanie tego obowiązku uzależnione jest od decyzji osoby trzeciej to obowiązek ten nie może zostać uznany za wykonalny. Według skarżącego kasacyjnie zasada braku uprawnienia organu egzekucyjnego do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, która nie pozwala na kwestionowanie nałożonego obowiązku, nie doznaje uszczerbku, jeżeli wadliwość pierwotnej decyzji prowadzi do skutku w postaci niewykonalności, ponieważ umorzenie postępowania nie wpływa na decyzję pierwotną, a zasada domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej nie może oznaczać wykluczenia umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o zaistniałe przesłanki z art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nawet jeżeli merytorycznie sugerować to będzie nieprawidłowość w zastosowaniu prawa przy wydaniu tejże decyzji ostatecznej, ponieważ przepis ten stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zarzutu niezastosowania przepisu art. 59 § 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący kasacyjnie podniósł kwestie nieprecyzyjności wydanej decyzji w kwestii czy decyzja dotyczy podkładów składowanych luzem, widocznych na fotografii z oględzin, czy tych stanowiących część składową obiektu budowlanego. Jak wskazał skarżący, podkłady kolejowe zostały przez niego wcześniej usunięte i to właśnie tej części odpadów dotyczy drugi zarzut kasacyjny podniesiony przez skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na postanowienie SKO z 21 lipca 2021 r., nr KOA/1851/Eg/21 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z 21 kwietnia 2021 r., nr GPR.6236.1.2018 odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr GPR.3161.2.2.2019 z 3 czerwca 2019 r. dotyczący obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy K. z 6 listopada 2018 r., nr GPR.6236.1.2018 w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu posesji znajdującej się pod adresem [...], gmina K., zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego reguluje art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie (por. P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 59.). Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070), który z uwagi na normę intertemporalną zawartą w tej nowelizacji miał zastosowanie w tej sprawie), postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 31/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie można mówić o niewykonalności obowiązku usunięcia odpadów, bowiem okoliczność, że skarżący nie ma tytułu prawnego do nieruchomości nie oznacza automatycznie, że obowiązek ten stał się niewykonalny. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skoro za niewykonalnością obowiązku nie przemawiają trudności leżące po stronie zobowiązanego, o niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego, a nadto negatywne stanowisko zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie jest niewykonalnością, to powoływanie się na wygaśnięcie umowy udostępnienia terenu, która została rozwiązana na mocy porozumienia stron, a obowiązek usunięcia odpadów został prawomocnie (ostatecznie) orzeczony przed datą rozwiązania umowy udostępnienia nieruchomości i strona była świadoma nałożonego na nią obowiązku, to okoliczność ta nie kwalifikuje się jako niewykonalność prowadząca do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Utrata posiadania nieruchomości za zgodną wolą stron, która może być zmieniona, nie przesądza o niewykonalności obowiązku. Rozwiązanie umowy użyczenia nieruchomości nie stanowi samo w sobie przesłanki niewykonalności obowiązku usunięcia odpadów w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje już prawem do korzystania z nieruchomości, nie oznacza automatycznie, że nie ma możliwości wykonania obowiązku – możliwe jest np. uzyskanie zgody właściciela lub skorzystanie ze środków prawnych umożliwiających wejście na teren. Uznać zatem należy, że rozwiązanie umowy użyczenia nieruchomości nie tworzy podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., ponieważ z obowiązku usunięcia odpadów skarżący kasacyjnie nadal może się wywiązać, np. za zgodą właściciela lub poprzez środki dostępne prawnie. Niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny i trwały, niewynikający jedynie z ustania stosunku cywilnoprawnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2656/17). Niesłuszne są również twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a., bowiem obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Po pierwsze, rację ma Sąd I instancji wskazując, że tak sformułowany zarzut kwestionuje prawidłowość decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów – drewnianych podkładów kolejowych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania i nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu egzekucyjnym. Organ prawidłowo zatem ustalił, że obowiązek określony w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie został wykonany i fakt ten obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia skarżącego kasacyjne do wykonania orzeczonego obowiązku. Po drugie, skarżący kasacyjnie podnosi, iż usunął część odpadów z terenu nieruchomości przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów – drewnianych podkładów kolejowych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a co do pozostałych materiałów – kwestionuje ich charakter jako odpadu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby przed datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego doszło do wykonania obowiązku określonego w decyzji. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 29 maja 2019 r. na terenie posesji dz. [...] obr. [...] wynika, że odpady stanowiące podkłady kolejowe nie zostały usunięte, tj. skarżący kasacyjnie nie wykonał obowiązku usunięcia odpadów. W protokole wskazano: "Ogrodzenie dookoła posesji pobudowane jest z podkładów kolejowych, jak również na podjeździe do posesji leżą podkłady kolejowe. Natomiast brama wjazdowa wykonana jest z desek. Za posesją znajduje się sterta podkładów kolejowych, odpady kolejowe znajdują się również pod przyczepą kempingową, stanowiąc dla niej podwyższenie. Z drogi widoczny jest wierzchołek warowni także zbudowany z podkładów kolejowych". Natomiast w dniu 3 czerwca 2019 r. wystawiony został tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy K. z 6 listopada 2018 r. Brak jest zatem podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie wykonał nałożony obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Podkreślić również należy, że to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, że obowiązek został rzeczywiście i skutecznie wykonany przed wszczęciem egzekucji. Wykonanie obowiązku, wskazane w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jako odrębna i samodzielna przesłanka umorzenia postępowania, zostało ograniczone do okresu sprzed wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wynika z tego, że wykonanie obowiązku już w toku tego postępowania nie stanowi podstawy do jego umorzenia, a wykonanie obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego nie prowadzi do umorzenia tego postępowania, a więc przedwczesnego jego zakończenia z powodu niemożności lub niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, lecz przeciwnie, oznacza osiągnięcie celu tego postępowania, który stanowi doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r., sygn. akt II FSK 492/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wykonanie obowiązku po dacie wszczęcia egzekucji nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 października 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 371/12). Konkludując uznać należało, że podnoszony przez skarżącego kasacyjnie (nieznajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym) fakt częściowego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, jak również twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż pozostałe podkłady kolejowe nie stanowią odpadów, nie mogą zostać uznane za spełnienie obowiązku w sposób pełny i przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, brak jest podstaw prawnych do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznawszy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.