III OSK 1486/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2417/22 w sprawie ze skargi P.O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2417/22, oddalił skargę P.O. (dalej "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ II instancji") z dnia 20 września 2022 r., nr DKO-WPUB-420/48/2018/aa, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") w dniach od 31 lipca do 10 września 2014 r. przeprowadził kontrolę prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne P.O. Ustalono, że polegała ona na zbieraniu, przetwarzaniu i transporcie odpadów. Prowadzona była w oparciu o regulacje zawarte w decyzji Starosty G. z dnia 10 września 2012 r., znak OS.6233.29.2012 (ze zm.), zezwalającej m.in. na odzysk odpadów w procesie R3 – recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Na podstawie okazanej ewidencji odpadów ustalono, że kontrolowany wykorzystywał do procesu odzysku R3 następujące rodzaje i ilości odpadów: – skratki (kod 19 08 01) - przyjmowane od podmiotów trzecich (w okresie od stycznia do lipca przetworzeniu poddano 120,043 Mg odpadów); – zawartość piaskowników (kod 19 08 02) - przyjmowane od podmiotów trzecich (w okresie od stycznia do lipca przetworzeniu poddano 163,450 Mg odpadów); – ustabilizowane komunalne osady ściekowe (kod 19 08 05) - przyjmowane od podmiotów trzecich (w okresie od stycznia do lipca przetworzeniu poddano 15 793,580 Mg odpadów); – inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 (kod 19 12 12) - wytwarzane w ramach prowadzonej działalności (mniejszość) i przyjmowane od podmiotów trzecich (większość); (w okresie od stycznia do lipca przetworzeniu poddano 1256,860 Mg odpadów); – odpady kuchenne ulegające biodegradacji (kod 20 01 08) - przyjmowane od podmiotów trzecich (w okresie od stycznia do lipca przetworzeniu poddano 359,850 Mg odpadów). W toku kontroli stwierdzono, że sposób prowadzenia przetwarzania odpadów w procesie R3 odbywał się bez zachowania rygoru technologicznego, zamieszczonego w okazanym podczas kontroli "Opisie technologicznym kompostowni odpadów organicznych w firmie PHP O., W., [...] K.", opracowanym w sierpniu 2012 r. przez "JTS" J.K. z N., a także z naruszeniem warunków decyzji z dnia 10 września 2012 r. Według uzyskanych od kontrolowanego informacji, przynajmniej do czasu rozpoczęcia kontroli, skracano czas trwania procesu poniżej 3 dni, nie kontrolowano temperatury panującej wewnątrz kontenerów i zawartości tlenu w powietrzu procesowym oraz nie dodawano materiału strukturotwórczego, który zakupiono dopiero w sierpniu (drobne trociny w ilości 50 Mg i słoma). Nie przeprowadzano także żadnych analiz pod kątem przydatności uzyskanego "kompostu", od razu zakładając, iż jest on odpadem. Ustalenia powyższe zostały zawarte w protokole kontroli nr LESZ 149/2014, podpisanym w dniu 10 września 2014 r. Kolejną kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego WIOŚ przeprowadził w dniach od 16 lutego do 6 marca 2015 r., w wyniku której to kontroli stwierdził, że sposób kompostowania odpadów w dalszym ciągu prowadzony był niezgodnie z posiadanym zezwoleniem oraz opisem technologicznym. Odpady nie były w żaden sposób przygotowywane do procesu (rozdrabniane, wysegregowane), a jedynie mieszane za pomocą głowicy chwytającej ładowarki w nieustalonych proporcjach z innymi odpadami. Praktykowany 3-dniowy cykl przetwarzania odpadów był zbyt krótki dla osiągnięcia jego prawidłowego przebiegu, nie były osiągane wymagane poziomy temperatur dla mineralizacji, humifikacji i higienizacji wsadu. Stwierdzono także, że na terenie zakładu brak było odpowiednich warunków do prowadzenia procesu kompostowania, który wymagał znacznej powierzchni dla przygotowywania wsadu i magazynowania odpadów, szczególnie przy przyjmowaniu ich w ilościach kilku tysięcy Mg na miesiąc. Z kontroli sporządzono protokół nr LESZ 17/2015 z dnia 6 marca 2015 r. Zastrzeżenia do protokołu kontroli skarżący przedstawił w piśmie z dnia 13 marca 2015 r., a WIOŚ odniósł się do nich pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. WIOŚ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a następnie wydał decyzję z dnia 28 grudnia 2018 r., którą wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za prowadzenie odzysku odpadów z naruszeniem warunków decyzji Starosty G. z dnia 10 września 2012 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, GIOŚ decyzją z dnia 20 września 2022 r., nr DKO-WPUB-420/48/2018/aa, uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł - na podstawie art 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm. dalej "u.o.o.") - o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł za prowadzenie odzysku odpadów z naruszeniem warunków decyzji z dnia 10 września 2012 r., stwierdzone w dniach 31 lipca, 5, 20 i 22 sierpnia, 3 września, 15 października 2014 r. oraz 16, 23, 27 lutego i 3 marca 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie GIOŚ w pierwszej kolejności wskazał, że z uwagi na wejście w życie 5 września 2018 r. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592) – który zmienił brzmienie art. 194 u.o.o. – oraz braku przepisów intertemporalnych, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne orzeczenie, w oparciu o przepis obowiązujący. Jeśli zaś chodzi o merytoryczne rozstrzygnięcie organ II instancji uznał, że decyzja WIOŚ była prawidłowa, a wysokość nałożonej kary pieniężnej adekwatna do popełnionego naruszenia. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził bowiem, że skarżący prowadził przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem udzielonym decyzją z dnia 10 września 2012 r. Stosownie do pkt II tej decyzji proces kompostowania miał rozpoczynać się od przygotowania, segregacji, homogenizacji i załadunku dostarczonego materiału (odpadów), który został uprzednio właściwie rozdrobniony i dokładnie wymieszany we właściwych proporcjach z pozostałymi składnikami. Kompostowanie intensywne prowadzić należało w kontenerze z wymuszanym napowietrzaniem i kontrolą procesu kompostowania. Proces trwać miał standardowo 3 dni. Świeże powietrze miało być dostarczane do kontenera poprzez wentylator nadmuchowy. Sterowanie procesem kompostowania realizować należało poprzez pomiar temperatury oraz zawartości tlenu w powietrzu procesowym. Analiza danych z czujników pozwolić miała na dobranie odpowiednich parametrów napowietrzania masy kompostowanej, aby utrzymać jej temperaturę w zakładanym zakresie temperatur i zawartości tlenu w powietrzu procesowym. Po zakończeniu powstać miał świeży kompost, stabilny biologicznie. Sposób dalszego wykorzystania produktu po kompostowaniu określać należało po analizie ekonomicznej, na podstawie której decydowano o sposobie dalszego postępowania, tj. przekazywania produktu jako odpadu lub przeprowadzenia procedury mającej na celu wprowadzenie wytworzonego produktu do obrotu jako nawozu. Tymczasem z przeprowadzonej kontroli zdaniem GIOŚ wynikało, że skarżący nie prowadził przygotowania odpadów do ww. procesu przetwarzania, a jedynie były one mieszane za pomocą głowicy chwytającej ładowarki w nieustalonych proporcjach z innymi odpadami. Ponadto skracano czas trwania procesu poniżej 3 dni oraz nie kontrolowano temperatury panującej wewnątrz kontenerów i zawartości tlenu w powietrzu procesowym. W związku z powyższym GIOŚ stwierdził, że brak było możliwości zajścia procesu biologicznego przetwarzania odpadów, który umożliwiłby powstanie kompostu, nawet nieodpowiadającego wymaganiom. Skarżący nie przeprowadzał ponadto żadnych analiz pod kątem przydatności uzyskanego kompostu, zakładając od razu, iż jest on odpadem. Przedstawione okoliczności zdaniem organu II instancji wypełniały przesłanki wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ naruszono warunki wydanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów i naruszenie to trwało w okresie przynajmniej dwóch lat, a zatem miało powtarzalny charakter, ponadto powstały w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego procesu produkt nie odpowiadał wymogom odpadu o kodzie 19 05 03, co z kolei mogło spowodować zagrożenie dla środowiska w sytuacji jego dalszego stosowania i przetwarzania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że skarżący, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się przetwarzaniem odpadów, powinien bezsprzecznie przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Tak więc kara została orzeczona prawidłowo, a jej wysokość odpowiadała skali naruszenia przepisów prawa. GIOŚ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a., gdyż nie można było przyjąć, że skala naruszenia popełnionego przez skarżącego jest znikoma, szczególnie w sytuacji, w której pomimo iż miał on świadomość prowadzenia gospodarowania odpadami w sposób sprzeczny z treścią decyzji z dnia 10 września 2012 r. po pierwszej przeprowadzonej kontroli w 2014 r., w dalszym ciągu naruszał określone warunki. Naruszenie to miało charakter trwały i nieodwracalny oraz nie zostało skonsumowane w postaci ukarania w toku innego postępowania administracyjnego lub karnego. Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wykonania przez GIOŚ powierzonych mu zadań, w tym w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty odwołania, lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji WIOŚ z dnia 28 grudnia 2017 r., podczas gdy prawidłowe było uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania; 3) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego ustalenia okoliczności sprawy, wydanie decyzji bez przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego i zaniechanie odniesienia się do zarzutów skarżącego, w szczególności: a) arbitralne uznanie, bez wskazania dowodów przemawiających za taką tezą, że w sprawie dochodziło do naruszenia warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez ich nierozdrobnienie czy niewysegregowanie, a jedynie mieszanie za pomocą głowicy chwytającej ładowarki w nieustalonych proporcjach z innymi odpadami, podczas gdy skarżący wskazał, że nie jest to prawdą, natomiast jeżeli materiał wsadowy był w takiej formie, że ze względu na swoją małą frakcję nie wymagał już dodatkowego rozdrabniania i mógł on zostać podany procesowi; podejście to do doprowadziło bezpodstawnego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, bez ustalenia jej podstawy; b) brak wykazania przez GIOŚ, że czas trwania kompostowania był istotnie skracany, a skarżący miał nie kontrolować temperatury i zawartości tlenu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za niemożliwe powstanie kompostu, nawet nieodpowiadającego wymaganiom, podczas gdy jego odbiorcy nie kwestionowali samego odpadu, procesu jakiemu został poddany, a w końcu potwierdzali badaniami jego prawidłowość. Zdaniem skarżącego twierdzenia organu II instancji powinny skutkować reklamacją ze strony odbiorców i nieprzyjęciem takiego odpadu, podczas gdy potwierdzali oni jego odbiór, co udowadnia, iż odpady były prawidłowe (zarówno przeprowadzonego procesu jaki zakwalifikowania odpadu); c) brak wykazania, że zakład nie miał wystarczającej powierzchni, która umożliwiałaby prowadzenie kompostowania; twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami ani obliczeniami, natomiast w oparciu o nie nałożona została administracyjna kara pieniężna; d) brak faktycznego wykazania przez GIOŚ znacznej skali działania, która stała się podstawą wymierzenia kary; Strona podkreśliła, że zdaniem GIOŚ w okresie od 2014 do 2015 r. w procesie R3 zostało wytworzonych 66.000 Mg odpadów kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03 i że cała ta ilość odpadów została wytworzona "wadliwie", jednak nie poparł tego twierdzenia żadnymi dowodami, albowiem w trakcie łącznie 10 dni kontroli organ nie stwierdził naocznie takiego naruszenia; e) brak udowodnienia przez GIOŚ, że naruszenie stanowiło zagrożenie dla środowiska, pomimo, że żaden z odbiorców nie zakwestionował odpadów i nie wniósł do niego zastrzeżeń, a wykonane badania potwierdzają prawidłowość; tym samym należy uznać, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń i bezpodstawnie wymierzył administracyjną karę pieniężną; f) brak wykazania przez organ II instancji, że w istocie miało dojść do magazynowania odpadów skratek, zawartości piaskowników i komunalnych osadów ściekowych na działce o nr ewid. 209/1, obręb Wąbiewo w sposób zagrażający dla wody i gleby, podczas gdy magazynowanie odpadów odbywało się w sposób prawidłowy; g) brak oparcia się na merytorycznych ustaleniach przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, brak powołania biegłego; h) bezpodstawne twierdzenie o nieprzeprowadzeniu analiz przydatności sporządzonego kompostu; i) brak uwzględnienia wyroku Sąd Rejonowego w G., II Wydział Karny, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II W 295/16, zgodnie z którym skarżący został uniewinniony od popełnienia zarzuconych mu czynów; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz pominięcie wszelkich niezbędnych czynności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a oparciu się jedynie na błędnych ustaleniach organu I instancji; 5) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego co do trafności przyjętych ustaleń faktycznych, podczas gdy w związku z zaistnieniem wątpliwości strona nie może ponosić negatywnych tego konsekwencji. Zdaniem skarżącego GIOŚ chcąc uniknąć bazowania na nieustalonych faktach musiał nie tylko zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, ale zobowiązany był także wysnuć na jego podstawie właściwe wnioski i uzasadnić je w sposób przekonujący co do zajętego przez siebie stanowiska, czego zaniechał; w konsekwencji powstałe wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte "na korzyść strony" poprzez wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Natomiast GIOŚ wybrał najmniej korzystne wersje wobec skarżącego, nie wyczerpując całego materiału dowodowego i w końcu nie uzasadnił ich w sposób przekonywujący; 6) art. 189d k.p.a. poprzez nieustalenie przesłanek dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji ich nieuwzględnienie przy jej ustalaniu oraz przekroczenie granic dopuszczalnego uznania administracyjnego i brak właściwego wykazania zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł; 7) art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia ustawowych przesłanek do jego zastosowania, a tym samym nie odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej; 8) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wymierzenia identycznej administracyjnej kary pieniężnej na tej samej podstawie faktycznej, ponieważ organ II instancji w pełni podzielił argumentacje organu I instancji, podczas gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie wydać decyzję co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania; 9) art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł za gospodarowanie odpadami na terenie zakładu niezgodnie z posiadanymi pozwoleniami z elementami zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów, podczas gdy nie wystąpiły podstawy do jej nałożenia; 10) art. 194 ust 7 u.o.o., poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł bez ustalenia ilości odpadów, ich właściwości, okoliczności naruszenia przepisu oraz przesłanek określonych w art. 199 u.o.o., co w konsekwencji stanowiło wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie subiektywnych przesłanek organu, a nie obiektywnych faktów; 11) art. 197 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przeprowadzenia pomiarów i badań przez podmiot obowiązany do takich pomiarów i badań, w konsekwencji organ między innymi: nie wykazał, że doszło do naruszeń, nieprawidłowo zinterpretował posiadane fakty oraz nie ustalił wszystkich faktów, w konsekwencji organ nieprawidłowo nałożył administracyjną karę pieniężną na skarżącego; 12) art. 199 u.o.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, zaniechanie wnikliwego rozpoznania przedmiotowego stanu faktycznego w zakresie wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, rozmiarów prowadzonej działalności, braku skutków ewentualnych naruszeń i braku zagrożenia, przez co w konsekwencji wymierzona administracyjna kara pieniężna jest wadliwa i nieuzasadniona. 13) art. 189g k.p.a dotyczący przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji WIOŚ. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. W dniu 22 lutego 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 194 ust. 5 u.o.o., zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, stwierdzone w dniach 31 lipca, 5, 20 i 22 sierpnia, 3 września, 15 października 2014 r. oraz 16, 23,27 lutego i 3 marca 2015 r. Sąd I instancji podał, że decyzja Starosty G. z dnia 10 września 2012 r. o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpiecznych określała w punkcie II metodę i miejsce prowadzenia odzysku oraz opis procesu technologicznego. Następnie WSA w Warszawie przedstawił proces kompostowania, tożsamo jak uprzednio zostało to wskazane przez GIOŚ, stwierdzając, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż przesłankę wymierzenia skarżącej kary stanowiło brak zachowania rygoru technologicznego podczas przetwarzania odpadów w procesie R3, określonego w "Opisie technologicznym kompostowni odpadów organicznych w firmie PHP O., W., [...] K.", opracowanym w sierpniu 2012 r. przez "JTS" J.K. z N. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynikało bowiem, że przynajmniej do czasu rozpoczęcia kontroli, skracano czas trwania procesu R3 poniżej 3 dni, nie kontrolowano temperatury panującej wewnątrz kontenerów i zawartości tlenu w powietrzu procesowym oraz nie dodawano materiału strukturotwórczego (drobne trociny w ilości 50 Mg i słoma). Nie przeprowadzano także żadnych analiz pod kątem przydatności uzyskanego "kompostu", od razu zakładając, iż jest on odpadem. Wskazane naruszenie zostało potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym protokołem kontroli nr LESZ 149/2014, znak: LDI.703.1.148.2014.SW, podpisanym w dniu 10 września 2014 r. przez kontrolującego. Podczas kolejnej kontroli ponownie stwierdzono przeprowadzanie procesu przetwarzania odpadów niezgodne z zachowaniem rygoru technologicznego podczas przetwarzania odpadów w procesie R3. W czasie kontroli stwierdzono, że odpady nie były w żaden sposób przygotowywane do procesu (rozdrabniane, wysegregowane), a jedynie mieszane za pomocą głowicy chwytającej ładowarki w nieustalonych proporcjach z innymi odpadam, co jest sprzeczne z opisem technologicznym (etapy II i III). Okazane książki kontroli procesu kompostowania świadczyły, iż cykl 3-dniowy przetwarzania odpadów był zdecydowanie zbyt krótki dla przebiegu kompostowania, które prawidłowo składa się z kilku faz, z czego najważniejszą dla mineralizacji, humifikacji i higienizacji wsadu jest faza termofilowa, charakteryzująca się podwyższeniem temperatury do wartości powyżej 45°C. Niemal za każdym razem wsad kompostowników był usuwany, gdy jego temperatura zbliżała się do 40°C lub nieznacznie przekraczała tę wartość, przez co nie zachodziła faza wysokotemperaturowa. W praktyce masa kompostowana osiąga temperaturę bliską 40°C zaledwie przez niecałą dobę, podczas gdy wymagane warunki dla zapewnienia higienizacji odpadów to utrzymanie temperatury na poziomie co najmniej 60°C przez tydzień. Przy zbyt niskiej temperaturze procesu, osiągnięcie odpowiedniego stanu higienizacji odpadów, szczególnie pochodzących z oczyszczalni ścieków, jest niemożliwe i sprzeczne z celem określonym w opisie technologicznym jako zapewnienie "zabicia wszystkich organizmów patogennych". Ponadto zakładany dodatek materiału strukturotwórczego (słomy) w ilości 25%, a także masa przyjętych odpadów w okresie od września do grudnia 2014 r. wskazywała na zdecydowaną dominację komunalnego osadu ściekowego, co skutkowało zakłóceniem przebiegu procesów tlenowych we wnętrzu wsadu z powodu braku swobodnego przepływu powietrza. Nie przeprowadzano ponadto żadnych analiz pod kątem przydatności uzyskanego "kompostu", od razu zakładając, iż jest on odpadem. Sąd I instancji zauważył, że kontrolujący stwierdził również, iż na terenie zakładu brak było odpowiednich warunków do prowadzenia procesu kompostowania, który wymagał znacznej powierzchni dla przygotowywania wsadu i magazynowania odpadów, szczególnie przy przyjmowaniu ich w ilościach kilku tysięcy Mg na miesiąc. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli nr LESZ 17/2015, znak: LDI.703.1.19.2015.SW, podpisanym w dniu 6 marca 2015 r. przez kontrolującego. Kontrolowany pismem z dnia 13 marca 2015 r. przedstawił zastrzeżenia do w/w protokołu kontroli, do których WIOŚ odniósł się w piśmie z dnia 1 kwietnia 2015 r., znak: LDI.703.1.19.2015.SW. Przy czym Sąd I instancji podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. w sprawie IV SA/Po 583/15 oddalił skargę skarżącego na zarządzenie pokontrolne oparte na protokole pokontrolnym nr LESZ 17/2015, znak: LDI.703.1.19.2015.SW. Jednocześnie protokoły pokontrolne stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W tym miejscu Sąd I instancji podkreślił, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego. Jednocześnie dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół taki podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Z tego względu WSA w Warszawie uznał, że zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a., art 7 k.p.a., art 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. były chybione, ponieważ przy ustaleniu stanu faktycznego organy administracji oparły się na protokołach kontroli, które mają walor dokumentu urzędowego. Ponadto konstatacja organu, że dochodziło do naruszenia warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez ich nierozdrobnienie czy niewysegregowanie, a jedynie mieszanie za pomocą głowicy chwytającej ładowarki w nieustalonych proporcjach z innymi odpadami, nie jest arbitralna, lecz wynika z protokołu kontroli i wyjaśnień skarżącego udzielonych w trakcie kontroli. Podobnie według Sądu I instancji należy ocenić kwestię skracania czasu trwania kompostowania i brak kontroli temperatury i zawartości tlenu. Okoliczności te zostały ustalone w czasie kontroli, m.in. na podstawie wyjaśnień samego skarżącego. Nie podważa tych ustaleń zaprezentowana w skardze argumentacja, opierająca się na stwierdzeniu, że odbiorcy kompostu nie kwestionowali jego jakości. Zdaniem WSA w Warszawie z samego faktu, że odbiorcy nie kwestionowali jakości kompostu nie wynika, iż skarżący przestrzegał procesu technologicznego wskazanego w zezwoleniu. Natomiast jeśli chodzi o brak wystarczającej powierzchni do kompostowania, to twierdzenie to nie było podstawą do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a jest jedynie stwierdzeniem zawartym w protokole kontroli. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że z protokołu kontroli, w tym samych wyjaśnień skarżącego wynika, iż do momentu kontroli nie przestrzegał procesu przetwarzania odpadów R3 (skracanie czasu trwania kompostowania i brak kontroli temperatury i zawartości tlenu), a więc organ trafnie ustalił, że za cały okres 2014 – 2015 odpady były przetwarzane w sposób niezgodny z zezwoleniem. Przy czym sam fakt, że żaden z odbiorców nie zakwestionował odpadów i nie wniósł zastrzeżeń nie świadczy o tym, iż naruszenie nie stanowiło zagrożenia dla środowiska. WSA w Warszawie wskazał, że przede wszystkim należy mieć na względzie, iż obowiązkiem skarżącego jako przedsiębiorcy zajmującego się przetwarzaniem odpadów było ścisłe przestrzeganie wymagań zezwolenia, w tym wymagań dotyczących procesu przetwarzania odpadów. Przedsiębiorca, który nie wykonuje obowiązku wynikającego z zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien się bowiem liczyć z konsekwencjami takiego działania, w tym również z możliwością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego. Sąd I instancji stwierdził dodatkowo, że organy trafnie wskazały, iż nieprzestrzeganie procesu przetwarzania odpadów R3 stanowiło zagrożenie dla środowiska, ponieważ odpady powstałe w nieprawidłowo prowadzonym procesie R3 były dalej przetwarzane przez kolejnych odbiorców, którzy zgodnie z obowiązującymi przepisami posiadali możliwość ich przetwarzania poza instalacjami i urządzeniami. Chociaż ustalenia dotyczące magazynowania odpadów skratek, zawartości piaskowników i komunalnych osadów ściekowych na działce o nr ewid. 209/1, obręb Wąbiewo w sposób zagrażający dla wody i gleby nie były przesłanką nałożenia kary to zostały ustalone w protokole pokontrolnym. Ponadto Sąd I instancji zaakcentował, że z protokołów kontroli wynika, iż organ dokonał ustaleń w tym zakresie na podstawie okazanej ewidencji odpadów. Twierdzenie organu o nieprzeprowadzeniu analiz przydatności sporządzonego kompostu oparte są również na ustaleniach dokonanych podczas kontroli i utrwalonych w formie protokołu pokontrolnego. Sąd I instancji uznał również za chybiony zarzut nieskorzystania z opinii biegłego, gdyż zarówno WIOŚ, jak i GIOŚ to wyspecjalizowane organy z zakresu ochrony środowiska dysponujące wiedzą z dziedziny ochrony środowiska wystarczającą do zbadania przesłanek przemawiających za wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Wobec czego dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena wyników tego postępowania wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości lub wyjaśnić obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie. Rolą biegłego nie jest bowiem dokonywanie ustaleń faktycznych (czy ocen prawnych) rozpoznawanej sprawy, lecz wypowiedzenie się co do ustalonych okoliczności faktycznych poprzez wyrażenie opinii na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego. W ocenie Sądu I instancji brak jest także podstaw do uwzględniania wyroku Sąd Rejonowego w G. z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II W 295/16, którym uniewinniono skarżącego od popełnienia zarzucanych mu przestępstw, z powodu tego, że skarżący nie był w tym postępowaniu oskarżony o pełnienie deliktu administracyjnego, za który została mu wymierzona kara administracyjna, a znamiona obu czynów – karnego i administracyjnego nie są tożsame. Nadto WSA w Warszawie podkreślił, że w myśl art. 11 p.p.s.a. jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Dodatkowo niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., ponieważ GIOŚ odnosząc się do zarzutów odwołania rozpoznał sprawę ponownie. Wbrew zarzutom skargi nie został także naruszony art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a zaskarżona decyzja odnosi się do istoty sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zbadał ponownie całą sprawę, w tym również skontrolował prawidłowość oceny materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji. Jednocześnie zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 i k.p.a., a materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący, zaś ocena okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżonej decyzji została sformułowana i uzasadniona zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a., jak również w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. W ocenie WSA w Warszawie nie doszło ponadto do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Skarżący miał bowiem zapewniony w postępowaniu czynny udział, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. Z przyczyn opisanych wyżej nie została też naruszona zasada dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Nieuzasadnione według Sądu I instancji okazały się jednakowoż zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo WSA w Warszawie, powołując brzmienie art. 194 ust. 5 i 7 oraz art. 199 u.o.o., wskazał obligatoryjny charakter wymierzenia kary administracyjnej pieniężnej, w sytuacji gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadany zezwoleniem. W ocenie Sądu I instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję GIOŚ przekonująco wyjaśnił, czym kierował się przy wymiarze kary nałożonej na skarżącego. Odniósł się przy tym do dyrektyw wymiaru kary wskazanych w tym przepisie, określając wskazując zarówno rodzaj i okoliczności naruszenia przepisów ustawy, ilość i właściwości odpadów, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, a także wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, jak też skutki naruszeń oraz wielkość zagrożenia, a tym samym Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do kwestionowania ww. oceny dokonanej przez organ. Jako nietrafny podał również zarzut naruszenia art. 189d k.p.a., gdyż kwestia przesłanek wymiaru kary została uregulowana odrębnie i samodzielnie w art. 199 u.o.o. Organ administracji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a., ponieważ nie zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające na skorzystanie z dobrodziejstwa tej normy. Podobnie na akceptację przez Sąd I instancji nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 189g k.p.a., co Sąd obszernie wyjaśnił wskazując na treść art. 202 u.o.o. oraz odpowiednie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 z późn. zm.). Przy czym WSA w Warszawie stwierdził, że w przypadku administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów, w dacie przeprowadzenia kontroli, jak również w dacie jej zakończenia i podpisania protokołu kontroli, z której wynika to naruszenie, nie zachodzi jeszcze nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Ten nieskonkretyzowany obowiązek aktualizuje się co najwyżej w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i od tej daty należy liczyć termin przedawnienia ustalenia zobowiązania w postaci administracyjnej kary pieniężnej, czyli w niniejszej sprawie 20 lipca 2017 r. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, decyzja organu I instancji z dnia 28 grudnia 2017 r., konkretyzująca obowiązek i ustalająca wysokość zobowiązania, została wydana z zachowaniem terminu z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Bez znaczenia jest w tej sytuacji, że decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero 22 września 2022 r., gdyż zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia miało wydanie decyzji organu I instancji, szczególnie uwzględniając, że powodem jej uchylenia przez GIOŚ i orzeczenia co do istoty sprawy była wyłącznie zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zmianie nie uległa natomiast wysokość administracyjnej kary pieniężnej, jak i podstawa faktyczna wymierzenia. W konsekwencji zajętego stanowiska Sąd I instancji uznał skargę za nieusprawiedliwioną. Pismem z dnia 4 maja 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. wywiódł skarżący (dalej również "skarżący kasacyjnie"). Zaskarżając powołane orzeczenie w całości zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., poprzez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie: – w ocenie organu miało dojść do nie przygotowania odpadów do procesu przetwarzania, poprzez ich nierozdrobnienie czy niewysegregowanie, a jedynie miał być mieszane za pomocą głowicy chwytającej ładowarki w nieustalonych proporcjach z innymi odpadami, skarżący wskazał, że nie jest to prawdą, natomiast jeżeli materiał wsadowy był w takiej formie, że ze względu na swoją małą frakcję nie wymagał już dodatkowego rozdrabniania i mógł on zostać podany procesowi, niemniej jednak organ w żaden sposób nie udowodnił takiego zachowania, nie wskazał kiedy, przez jaki okres czasu miałoby dochodzić do takiego naruszenia, a w końcu nie wskazał ilości w jakich miałoby dochodzić do naruszenia, w konsekwencji organ bezpodstawnie wymierzył administracyjną karę pieniężną, ponieważ nie ustalił jej podstawy, – w ocenie organu miał być skracany czas trwania kompostowania, a skarżący miał nie kontrolować temperatury i zawartości tlenu, w konsekwencji organ uważa niemożliwe było powstanie kompostu, nawet nieodpowiadającego wymaganiom, niemniej jednak organ nie wykazał tego, natomiast odbiorcy tych odpadów nie kwestionowali samego odpadu, procesu jakiemu został poddany, a w końcu odbiorcy potwierdzali badaniami jego prawidłowość i samym przyjęciem na KPO. Gdy było tak jak twierdzi organ to każdy z tych odbiorców powinien złożyć reklamację i nie przyjąć takiego odpadu, podczas gdy odbiorcy potwierdzali jego odbiór, co udowadnia, iż odpady były prawidłowe (zarówno przeprowadzonego procesu jaki zakwalifikowania odpadu), – w ocenie organu miało nie być wystarczającej powierzchni zakładu, który umożliwiałby prowadzenia kompostowania, należy uznać to za bezpodstawne twierdzenie, albowiem jeżeli tak by było to organ powinien w pierwszej kolejności wykazać maksymalne możliwości zakładu i wskazać, że w danym okresie nie było możliwości przeprowadzenia kompostowania w takich ilościach, tym samym jest to tylko twierdzenie nie poparte żadnymi dowodami ani obliczeniami, natomiast na takiej podstawie, czyli subiektywnej opinii, nakładana jest administracyjna kara pieniężna, która powinna odzwierciedlać faktyczne naruszenie, a nie domniemane przypuszczenia, – w ocenie organu skala działania została uznana jako znaczna, albowiem uznaje, że w okresie od 2014 do 2015 w procesie R3 zostało wytworzonych 66.000 Mg odpadów kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03, jednocześnie a priori uznając, że cała ta ilość odpadów została wytworzona "wadliwie", jednak jest to tylko opinia organu nie poparta żadnymi dowodami, albowiem w trakcie łącznie 10 dni kontroli organ nie stwierdził naocznie takiego naruszenia, ponadto na jakiej podstawie organ kwalifikuje całą ww. ilość odpadów jako wytworzone "wadliwie", co istotne odbiorcy nie kwestionowali jakości i kwalifikacji odpadów, tym samym należy uznać, że organ błędnie stwierdza, że doszło do działania na znaczną skalę i kwalifikuję ww. ilość odpadów jako wytworzone "wadliwie", w związku z tym organ nie wyjaśnił całego zebranego materiału dowodowego oraz nie wykazał ilości, aby móc uznać, że doszło do znacznego naruszenia; – w ocenie organu wpływ naruszenia stanowiło zagrożenia dla środowiska, albowiem organ uważa, że odpady powstałe w procesie R3 nie mogą być kwalifikowane jako kompost nieodpowiadający wymaganiom tym samym dalsze przetwarzanie tego rodzaju odpadów przez kolejnych odbiorców poza instalacjami i urządzeniami stanowiło zagrożenie, niemniej jednak skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za inne podmioty, ale co najważniejsze żaden z odbiorców nie zakwestionował odpadów, co już nie potwierdza tezy organu, ponieważ wręcz niemożliwe jest, że organ który nie widział odpadów uznaje je za nieprawidłowy, a odbiorcy którzy mieli z nim styczność nie wnoszą do niego zastrzeżeń i przyjmują go, a tym samym ponoszą za niego odpowiedzialność, co istotne wykonują badania potwierdzające jego prawidłowość, tym samym należy uznać, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń i bezpodstawnie wymierzył administracyjną karę pieniężną; – w ocenie organu miało dojść do magazynowania odpadów skratek, zawartości piaskowników i komunalnych osadów ściekowych na działce o nr ewid. [...], obręb W. w sposób zagrażający dla wody i gleby, podczas gdy magazynowanie odpadów odbywało się w sposób prawidłowy, a organ nie wykazał ani faktycznego ani nawet teoretycznego zagrożenia; – oprócz opinii organu bezpodstawnie uznającej, że w całym okresie miało dochodzić do naruszeń organ nie dokonuje żadnych merytorycznych ustaleń, w szczególnie nie przeprowadzając dowodu z opinii biegłego, który faktycznie mógłby uznać czy doszło do naruszeń, podczas gdy wbrew stanowisku WSA w Warszawie zasadne było oparcie się na wiedzy i wyliczeniach specjalistów; – w ocenie organu miało dochodzić do nieprzeprowadzenia żadnych analiz pod kątem przydatności uzyskanego "kompostu", podczas gdy organ tego w żaden sposób nie udowodnił, że do takiego zaniechania dochodziło; – brak pełnej analizy sprawy i uznanie, że przez podpisane protokołu skarżący nie kwestionował stanowiska organów, podczas gdy wskazywał na liczne zastrzeżenia; – nieuwzględnienie wyroku Sąd Rejonowego, II Wydział Karny, z dnia 05.12.2017 r., sygn. II W 295/16, zgodnie z którym skarżący został uniewinniony od popełnienia zarzuconych mu czynów; – nierozpoznanie zgłaszanych zarzutów poprzez uznanie, że protokołu powoduje akceptację twierdzeń w nich wyrażonych i nie uwzględnienie wskazywanych uchybień; b) art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zwanej dalej "p.u.s.a." i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonego orzeczenia, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że organy administracji obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, aby sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w postępowaniu administracyjnym, a także nie wskazano w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie tego przepisu, podczas gdy organ pierwszej instancji faktycznie w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, a organ drugiej instancji uznał, że bez faktycznego rozważania materiału dowodowego uznał, że nie zachodzą podstawy, podczas gdy było zasadne zastosowanie tego przepisu, natomiast WSA w Warszawie uznał, że nie doszło do naruszenia i w sposób przekonujący stanowisko organu zostało przedstawione; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu: a) art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł za gospodarowanie odpadami na terenie zakładu niezgodnie z posiadanymi pozwoleniami z elementami zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów, podczas gdy nie wystąpiły podstawy do jej nałożenia, natomiast WSA w Warszawie wskazuje na obligatoryjność tego przepisu, a nie dostrzega braku podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; b) art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł bez ustalenia ilość odpadów, ich właściwości, okoliczności naruszenia przepisu oraz przesłanek określone w art. 199 ustawy o odpadach, co w konsekwencji stanowiło wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie subiektywnych przesłankach organu, a nie obiektywnych faktów, natomiast WSA w Warszawie wskazuje, że nie doszło do naruszenia tego przepisu, albowiem organ nie wykroczył poza przewidziane w tym przepisie wysokości kary i nie może kwestionować tego rodzaju oceny; c) art. 197 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przeprowadzenia pomiarów i badań przez podmiot obowiązany do takich pomiarów i badań, w konsekwencji organ między innymi: nie wykazał, że doszło do naruszeń, nieprawidłowo zinterpretował posiadane fakty oraz nie ustalił wszystkich faktów, w konsekwencji organ nieprawidłowo nałożył administracyjną karę pieniężną na skarżącego, po części WSA w Warszawie pomija, że były kwestionowane stanowiska pokontrolne i powinny być zweryfikowane; d) art. 199 ustawy o odpadach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez zaniechanie wnikliwego rozpoznania przedmiotowego stanu faktycznego w zakresie wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, rozmiarów prowadzonej działalności, braku skutków ewentualnych naruszeń i braku zagrożenia, a w konsekwencji wymierzona administracyjna kara pieniężna jest wadliwa i nieuzasadniona, natomiast w ocenie WSA w Warszawie organy obu instancji dokonały przekonywujących ustaleń; W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie jak również zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Podkreślić także należy, że dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących czy to błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przedstawił poszczególne okoliczności skala dające się na ten stan, wskazał także dowody w oparciu o które ustalenia te zostały dokonane wraz z ich oceną. Dotyczy to w szczególności wykazana, że skarżący kasacyjnie nie przestrzegał procesu kompostowania odpadów, który został określony w opisie technicznym kompostowni odpadów organicznych w firmie PHP O. W. Opisują jak faktycznie ten proces przebiegał w firmie skarżącego organy jak i sąd I instancji odwołali się do ustaleń przedstawionych w protokołach kontroli o nr LESZ 149/2014, LESZ 17/2015, LESZ 120/2016, które zostały przeprowadzone w okresie od 31 lipca 2014 roku do 10 września 2014 roku, od 16 lutego 2015 roku do 6 marca 2016 roku, od 7 lipca 2016 roku do 1 sierpnia 2016 roku. Powołano się także na protokołu zeznań osób nadzorujących proces kompostowania, dane wynikające z książki kontroli procesu kompostowania za lata 2014-2015, protokół z oględzin przeprowadzonych w dniach 16 luty 2015 roku i 23 luty 2015 roku, w tym sporządzona dokumentację fotograficzną, a także ustnie informacje przekazywane przez przedstawicieli kontrolowanego podmiotu zapisane w treści protokołu kontroli LESZ 17/2015. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd I instancji odniósł się także do okoliczności uzasadniających jego zdaniem brak podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a także do przesłanej mających wpływ na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 1494 ust. 7,art. 197 i art. 199 u.o.o. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Nadto stwierdzić należy, że zarzut naruszenia dyspozycji art. 141 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przepisów, czy też kwestionowania przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 i art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co doprowadziło zdaniem skarżącego kasacyjnie do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie przeprowadzania procesu odzysku odpadów- kompostowania tj. błędnego ustalenia, że zbierane odpady nie były rozdrabniane i mieszane, nie kontrolowano temperatury i zawartości tlenu, co uniemożliwiła uzyskanie kompostu o odpowiednich parametrach, zawyżenie ilości odpadów poddanych procesowi odzysku bez zachowania wymaganego procesu technologicznego oraz faktycznego wpływu tych zaniechań na środowisk, braku przeprowadzenia na tą okoliczność dowodu z opinii biegłego, bezzasadnego przyjęcia, że odpady w postaci skratek, zawartość piaskowników i komunalnych osadów ściekowych były na działce o nr [...] magazynowane w sposób zagrażający dla gleby i wody, braku uwzględnienia zastrzeżeń zgłaszanych do stanowiska organu przedstawionego w protokołach. Ustalenie dotyczące braku rozdrabniania i mieszania odpadów przed ich złożeniem do kompostownika znajduje potwierdzenie przede wszystkim w sporządzonym protokole kontroli nr LESZ 149/2014. Należy wskazać, że protokół taki jest dowodem z dokumentu urzędowego i ma szczególne znaczenie, albowiem został w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Zostało to także potwierdzone przez składającego wyjaśnienia skarżącego w toku kontroli. Nadto potwierdził te ustalenia przesłuchany w charakterze świadka R.F., który jak zeznał, współpracował z skarżącym od maja 2013 roku w zakresie sortowania i nadzorowania procesu kompostowania osadów. Zeznał, że do kompostowania dodawano sam osad, tak jak przyjeżdżał, proces kompostowania trwał od 1 do 3 dni. Nadto składając zeznania w dniu 3 września 2014 roku stwierdził, że "od niedawna zaczęto mieszać osad z trocinami lub słomą". W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z pkt II decyzji z dnia 10 września 2012 roku w przedmiocie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne odpady podlegające kompostowaniu winnych między innymi właściwie rozdrobnione, dokładnie wymieszane we właściwych proporcjach z pozostałymi składnikami. Dalej postanowiono, że proces kompostowania winien standartowo trwać 3 dni. Kontener, w którym miał być przeprowadzony proces odzysku winien odpowiadać określonym parametrom technicznym, które umożliwiały przeprowadzenie procesu kompostowania z zachowaniem odpowiedniej temperatury i napowietrzenia podlegającym pełnej kontroli i regulacji. W sposób szczegółowy proces kompostowania został przedstawiony w opracowanym opisie technicznym kompostowani odpadów organicznych w firmie PHP O., w którym mówi się między innymi, że wymagane jest rozdrabnianie i mieszanie odpadów z materiałem strukturalnym, że proces technologiczny trwa 3 doby i odbywa się w temperaturze 50-70 ºC. Materiałem strukturalnym miały być trociny lub słoma i miał on stanowić około 25 % materiału wejściowego do kompostowania. Konfrontacja ustalonego stanu faktycznego wyżej przedstawionego z opisem technologicznym procesu odzysku polegającego na kompostowaniu wynikającego z decyzji i opisu daje jednoznacznie podstawy do stwierdzenia, że proces ten nie był przestrzegany w latach 2014-2015. Pozostałe zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego tj. braku wystarczającej powierzchni zakładu, która umożliwiałaby prowadzenie kompostowania, sposoby magazynowania odpadów w postaci skratek, zawartości piaskowników i komunalnych osadów ścieków nie dotyczą istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, albowiem skarżącemu wymierzono administracyjną karę pieniężną w niniejszej sprawie za brak przestrzegania procesu odzysku odpadów- kompostowania. Podobnie należy odnieść się do zarzutu dotyczącego uznaniowego stwierdzenia przez organ braku wystarczającej powierzchni zakładu, która umożliwiałaby przeprowadzenie pełnego procesu kompostowania. Odnośnie zarzutu dotyczącego bezpodstawnego przypisaniu skarżącemu braku przeprowadzania analizy pod kątem przydatności uzyskanego kompostu wskazać należy, że w powołanej wyżej decyzji nałożono na stronę skarżącą obowiązek określania dalszego jego wykorzystania po zakończeniu procesu odzysku po dokonaniu analizy ekonomicznej, na podstawie której miała ona zadecydować o sposobie dalszego postępowania tj. przekazywania produktu jako odpadu czy przeprowadzenia procedury mającej na celu wprowadzenie wytworzonego produktu do obrotu jako nawozu. W trakcie kontroli takich analiz nie przedstawiono. Z akt sprawy wynika, że za każdym razem po zakończeniu procesu odzysku przekazywano produkt finalny innym odbiorcom jako odpad. Co wydaje się oczywistym przy uwzględnieniu stwierdzonych wyżej wymienionych uchybień w przeprowadzonym procesie kompostowania. Zasługuje także na uwzględnienie stanowisko organów i Sądu I instancji co do braku konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze WIOŚ jak i GIOŚ to wyspecjalizowane organy z zakresu ochrony środowiska, posiadające wystarczającą wiedzę i z dziedziny ochrony środowiska i doświadczenie w prowadzeniu tego rodzaju spraw do zbadania przesłanek istotnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po drugie powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (por. wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 820/23, LEX nr 3761706). Oceny w tym zakresie dokonuje jednak organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego (por. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., III OSK 6189/21, LEX nr 3451892). Nie jest rolą biegłego dokonywanie ustaleń faktycznych, lecz wypowiedzenie się co skutków, następstw ustalonych okoliczności faktycznych i to w sytuacji gdy wymagana do tego jest wiedza specjalistyczna. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zrzutu dotyczącego braku uwzględnienia wyroku sądu Rejonowego w G. z dnia 5 grudnia 2017 roku, sygn. akt II W 295/15, w którym uniewinniono skarżącego od popełnienia zarzucanego mu przestępstwa. Nie stwierdzono tożsamości między zarzucanym skarżącemu w sprawie toczącej się przed sadem powszechnym przestępstwem a przypisanym mu w niniejszej sprawie deliktem administracyjnym. Skarżący w skardze kasacyjnej powyższego nie wykazał. Nadto podnieść należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sądy administracyjne. Nie daje także podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji okoliczność, że podmioty odbierający odpady od skarżącego nie kwestionowali jakości kompostu. Takie ustalenie nie daje podstaw do ustalenia, że strona skarżąca przestrzegała procesu technologicznego wskazanego w zezwoleniu z dnia 10 września 2012 roku. Nie zasługuje także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1267) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Co do wywiązania się przez organy z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się przy ocenie poprzednio analizowanego zarzutu. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 k.p.a. sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądu administracyjne, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących spełnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić należy, że organ ten zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. dokonał ponownego rozpoznania całej sprawy jakoby "od nowa", nie ograniczając się tylko do oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jego ustalenia dotyczące braku podstaw zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikają ze zgromadzonego w toku całego postępowania administracyjnego materiału dowodowego np. co do przekroczenia limitu ilości magazynowanych jednocześnie odpadów palnych oraz wielkości tego przekroczenia, okresu, kiedy to przekroczenie nastąpiło, powtarzalności naruszenia. Obowiązek ponownego rozpatrzenia od nowa sprawy przez organ odwoławczy, nie oznacza obowiązku przeprowadzenia ponownie dowodów, w szczególności gdy stwierdzi, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy przez organ I instancji został zebrany z zachowanie zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. także co do okoliczności, które nie stanowiły jego przedmiotu rozważań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące błędnego uznania przez organ odwoławczy i zaakceptowania tego stanowiska przez Sąd I instancji braku podstaw do zastosowania w realiach niniejszej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Należy mieć jednak na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne (w:) M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025r., sygn. akt III OSK 330/23). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 291/23, CBOSA). Te warunki zaskarżona decyzja spełnia. Organ wyjaśnił bowiem, że administracyjne kary pieniężne wymierzane za prowadzenie gospodarki odpadami z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na jej prowadzenie, stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia, określającego warunki technologiczne w jakich winno nastąpić kompostowanie odpadów (miejsca, czas trwania procesu, składu odpadów, temperatury, stopnia napowietrzenia). Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Organ odwoławczy powołał się na okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Dlatego też organ odwoławczy słusznie uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia znikomości naruszenia prawa. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował tak sformułowane stanowisko organu, nie znajdując podstaw do jego podważenia. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 343/25). Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Dokonując wspomnianego wyżej testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości ) chronionych przez prawo za odmową zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przemawia dobro ogólne jakim jest ochrona środowiska, przy uwzględnieniu, że skarżący jest podmiotem zawodowo trudniącym się prowadzeniem gospodarki odpadami, w stosunku do których winno stosować podwyższone kryteria staranności w jej prowadzeniu. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie pozwalają wręcz na ustalenie, że przez okres ponad roku strona skarżąca w ogóle nie przestrzegała procesu technologicznego kompostowania odpadów. Katalog okoliczności mogących przemawiać za uznaniem danego naruszenia jako znikomego w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest katalogiem otwartym. Okoliczności konkretnej sprawy decydują każdorazowo o przypisaniu stwierdzonego naruszenia cechy znikomej wagi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny przez organ administracji publicznej, zaakceptowany następnie przez Sąd I instancji daje podstawę do uznania, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Wobec ustalenia, że skarżący w okresie objętym kontrolą wbrew postanowieniom zawartym w pozwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne tj. decyzji Starosty G. z dnia 10 września 2012 roku nie przestrzegał procesu technologicznego ich kompostowania (w zakresie przygotowania odpadów do kompostowania poprzez ich rozdrobnieniem wymieszanie w odpowiednich proporcjach, braku dodawania materiału strukturotwórczego - słomy i trocin, skracania czasu trwania procesu kompostowania, braku utrzymania odpowiedniej temperatury i napowietrzenia), to tym samym gospodarował nimi niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o.o. Zostały zatem spełnione wymagane przez art. 194 ust. 5 u.o.o. przesłanki do przyjęcia popełnienia deliktu administracyjnego w nim opisanego zagrożonego administracyjną karą pieniężną w granicach od 1000 zł do 1.000.000 zł. Spełnienie przesłanek określonych w art. 194 ust. 5 u.o.o. nakłada na organ obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zachodziły zatem podstawy prawne do zastosowania powołanego przepisu w stosunku do skarżącego kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustalonym stanie faktycznym brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy art. 194 ust. 7 i art. 199 u.o.o. Zgodnie z przepisem art. 194 ust. 7 powołanej ustawy wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się uwzględniając ilość i właściwość odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej organ uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu i ocenił okoliczności, o których mowa w powołanych przepisach. Wskazał na rodzaj i okoliczności naruszenia przepisów ustawy, przybliżoną ilość odpadów powstałych w wyniku przeprowadzonego procesu odzysku, które wobec braku zachowania wymaganego procesu technologicznego nie odpowiadały odpadom o kodzie 15 05 03, oraz na zagrożenie do środowiska w następstwie przetwarzania tych odpadów przez kolejnych odbiorców, którzy zgodnie z obowiązującymi przepisami posiadali możliwości ich przetwarzania poza instalacjami i urządzeniami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już sam fakt czasu, w jakim nie przestrzegano procedury odzysku – w latach 2014-2015- przy uwzględnieniu ustawowych granic w jakich administracyjna kara pieniężna może być wymierzona za powyższy delikt administracyjny pozwala przyjąć, że jej wysokość została ustalona przy ustaleniu istotnych okoliczności decydujących o jej wymiarze. Przy ustalaniu wysokości wymierzonej kary organy uwzględniły także, że skarżący trudni się zawodowo prowadzeniem działalności związanej z gospodarką odpadami. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 197 u.o.o. Użycie w tym przepisie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" oznacza, że podstawą stwierdzenia naruszenia stanowią dowody nie tylko to ujął w trzech punktach tego artykułu. Inspektor prowadzący postępowanie, nie tylko może, ale wręcz jest zobowiązany dopuścić inne dowody, zwłaszcza mieszczące się w dyspozycji art. 75 k.p.a. umożliwiające ustalić wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ustalając wysokość wymierzonej kary administracyjnej organ uwzględnił tylko te okoliczności, które wynikały z poczynionych ustaleń, i stanowiły one dostateczna podstawę do określenia jej w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.