III OSK 1491/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 333/25 w sprawie ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 22 stycznia 2025 r. nr NPII.4131.1.1.2025 w przedmiocie uchwały w sprawie zatwierdzenia Planu Pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] na 2025 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 333/25, oddalił skargę Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 22 stycznia 2025 r., nr NPII.4131.1.1.2025, w przedmiocie uchwały w sprawie zatwierdzenia Planu Pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] na 2025 rok. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 stycznia 2025 r., nr NPII.4131.1.1.2025, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr lX/142/2024 Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] na 2025 rok, w części załącznika do uchwały, stanowiącego Plan pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] na 2025 rok (dalej: "Plan pracy"). Zdaniem Wojewody Śląskiego (dalej: "organ nadzoru" lub "Wojewoda") Rada Miasta [...] wykroczyła poza zakres kompetencji przyznanej jej w art. 18a ust. 1 u.s.g., przewidując w pkt 9-11 Planu pracy następujące zadania: 9) Kontrola wybranych umów darowizn i umów sponsoringowych oraz reklamowych zawieranych przez spółki z większościowym udziałem miasta [...], 10) Kontrola wybranych postępowań zakupowych prowadzonych przez spółki z większościowym udziałem miasta [...], 11) Kontrola polityki kadrowej w spółkach z większościowym udziałem miasta [...]. W ocenie organu nadzoru Rada, nakładając na Komisję Rewizyjną obowiązek kontrolowania w określonym zakresie spółek z większościowym udziałem miasta [...], tzn. podmiotów niebędących gminnymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu art. 18a ustawy, w sposób istotny naruszyła prawo. Wojewoda zauważył, iż istotę komisji rewizyjnej, zasady jej powoływania, funkcjonowania oraz kompetencje określa przede wszystkim art. 18a u.s.g. Zgodnie z jego treścią: rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi oraz wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Zatem komisja rewizyjna jest aparatem pomocniczym rady, za pomocą którego wykonuje funkcję kontrolną. Zakres jej uprawnień nie może wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w takim zakresie. Jak wynika bowiem z przepisu art. 18a ust. 1 u.s.g. kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy. Kompetencje komisji rewizyjnej zostały w ustawie określone w sposób przedmiotowy i podmiotowy. Przepis art. 18a u.s.g. z jednej strony określa, co jest przedmiotem działania komisji (kontrola działalności wskazanych podmiotów, opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, wykonywanie innych zadań zleconych przez radę w zakresie kontroli), a z drugiej określa podmioty, wobec których komisja może działać. Wojewoda zaznaczył, iż katalog przedmiotowy zadań komisji rewizyjnej pozostaje otwarty, jednak katalog podmiotów, wobec których komisja może działać, jest zamknięty. Zgodnie z wolą ustawodawcy kompetencje kontrolne komisji rewizyjnej sprowadzają się bowiem do ściśle wskazanych podmiotów a to: wójta, jako organu wykonawczego gminy, gminnych jednostek organizacyjnych tworzonych na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. i jednostek pomocniczych gminy, tworzonych w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy. W ocenie organu spółka z większościowym udziałem miasta nie jest gminną jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 18a u.s.g. Jest ona bowiem pod względem prawnym, organizacyjnym i majątkowym odrębna od Gminy. Związek pomiędzy aparatem organizacyjnym Gminy a spółką jako podmiotem kontrolowanym jest zatem w analizowanym przypadku zbyt odległy, by można było mówić o przyznaniu komisji rewizyjnej rady gminy kompetencji do jego kontrolowania. Nadto Miasto [...] jako większościowy udziałowiec danej spółki prawa handlowego, posiada stosowne kompetencje kontrolne i nadzorcze wynikające z normy prawa korporacyjnego. Nie mogą one jednak być realizowane na drodze administracyjnoprawnej, tj. za pośrednictwem komisji rewizyjnej, a w oparciu o stosowne przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz ustawy o gospodarce komunalnej. Powyższe uchybienie zdaniem organu należy zatem zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] na 2025 rok – w zakreślonej części. Rada Miasta [...] zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który przywołanym powyżej wyrokiem z 6 maja 2025 r., w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (w rozpoznawanej sprawie stosowna uchwała zapadła w dniu 6 lutego 2025 r.). Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze może być zrealizowane także przez radę gminy, mimo że stosownie do treści art. 26 i 31 u.s.g. to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem reprezentującym gminę. Rada Gminy była zatem uprawniona do złożenia skargi w niniejszej sprawie, nawet w sytuacji gdy pomiędzy Radą a Prezydentem Miasta [...] zachodziła różnica zdań co do istnienia podstaw do częściowego stwierdzenia nieważności uchwały z 19 grudnia 2024 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że w przedmiotowej sprawie warunki te są spełnione, zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f oraz h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: "f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek". Z powyższego wynika, że przywołane w powołanym przepisie kategorie "spółek" oraz "jednostek organizacyjnych", w skład których wchodzą m.in. przedsiębiorstwa i zakłady, są w stosunku do siebie odrębne, a podział na te grupy jest rozłączny. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Tego warunku spółki prawa handlowego nie spełniają. Rada Gminy została wyposażona przez ustawodawcę tylko w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, a kompetencje te nie obejmują kontroli spółek ani spółdzielni. Konkluzja taka wynika nie tylko z zasady wnioskowania a contrario, ale także – a może przede wszystkim - z zasady kompetencji. Ponadto komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady. Jednocześnie cytowany przepis ma charakter kompetencyjny, co oznacza, że powinien być ściśle interpretowany. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, a więc następuje naruszenie prawa i to o charakterze istotnym. Natomiast – stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Powyższe oznacza, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w [,...] nr IX/1472/2024 z 19 grudnia 2024 r. w części załącznika do uchwały, stanowiącego Plan pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] na 2025 rok, w zakresie pkt 9-11 Planu pracy narusza prawo materialne, tj. art. 18a u.s.g. Miasto [...] nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18a ust. 1 u.s.g., przez błędną jego wykładnię, zasadzającą się na uznaniu, iż spółka prawa handlowego z większościowym udziałem gminy nie stanowi gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu tego przepisu, kiedy to mając na uwadze: a) prymat zasady jawności finansów samorządu terytorialnego, b) ustawową funkcję kontrolną rady gminy wobec organu wykonawczego gminy, c) dyrektywy wykładni językowej, które uzasadniają zakwalifikowanie do kategorii "gminnych Jednostek organizacyjnych" również podmioty wykazujące się pod względem formalnoprawnym odrębnością od gminy, d) racje natury celowościowej, które wykluczają całkowite wyłączenie spółek prawa handlowego wykorzystywanych do prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminę, finansowanych ze środków publicznych oraz korzystających z mienia komunalnego - z kategorii podmiotów kontrolowanych przez radę gminę i komisję rewizyjną, e) fakt, iż przewidziane w przepisach Kodeksu spółek handlowych nadzorcze uprawnienia korporacyjne w spółkach prawa handlowego nie stanowią wystarczającej substytucji dla demokratycznej kontroli działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i gospodarowania mieniem komunalnym sprawowanej przez radę gminy i komisję rewizyjną, f) racje natury systemowej, które wykluczają niespójną interpretację obowiązujących przepisów, zakładającą przyznanie indywidualnych uprawnień kontrolnych radnych rady gminy wobec spółek z udziałem gminy przy jednoczesnym odmówieniu komisji rewizyjnej analogicznej kompetencji - przyjąć należało, iż spółka prawa handlowego z większościowym udziałem gminy stanowi gminną jednostkę organizacyjną w rozumieniu tego przepisu, a w związku z tym rada gminy, a za tym również komisja rewizyjna, pozostają organami kompetentnymi do przeprowadzania kontroli w rzeczonych spółkach; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust 1 i 4 u.s.g., polegające na oddaleniu skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne w oparciu o błędne stwierdzenie, jakoby organ zasadnie stwierdził częściową nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 grudnia 2024 r., kiedy to przedmiotowa uchwała w żadnym zakresie nie wykazuje sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym również z art. 18a u.s.g., względnie ewentualna jej sprzeczność ze wskazanym przepisem sprowadza się wyłącznie do nieistotnego naruszenia prawa, niepozostającego w wyraźnej z nim sprzeczności, ani też niestanowiącego o oczywistym i bezpośrednim naruszeniu tego przepisu - w związku z czym organ nadzoru nie był władny orzec częściowej nieważności uchwały, a co najwyżej ograniczyć się do wskazania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia oraz zaskarżonego aktu, jak również zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA: z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi konsekwencję zarzutu naruszenia prawa materialnego, zatem zarzut naruszenia prawa materialnego musi zostać rozpoznany z pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153; dalej: "u.s.g."). Istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy spółka prawa handlowego z większościowym udziałem gminy stanowi, czy też nie stanowi gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Rozpoznanie powyższego zarzutu wymaga nakreślenia szerszego kontekstu funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Na podstawie art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną, czyli może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, przy czym działalność gminy ma się koncentrować przede wszystkim na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych (art. 7 u.s.g.), których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gminie może zostać zlecona również realizacja zadań z zakresu administracji rządowej (art. 8 u.s.g.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. W postanowieniu z 26 maja 2015r., sygn. akt II FSK 826/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyróżnił cechy jednostek organizacyjnych, wskazując, że zapewniają one obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną organu wykonawczego gminy i wyjaśnił, że jednostki organizacyjne gminy działają w imieniu i na rachunek organu założycielskiego. Natomiast komunalne osoby prawne mają odrębny od gminy byt prawny. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 679). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy), przy czym na zasadzie art. 14 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu spółek handlowych (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Zarówno w spółkach, które z mocy prawa powstały z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, jak i w spółkach utworzonych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Stanowi o tym wprost art. 10a ust. 1 i art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że pojęcie "gminne jednostki organizacyjne", o którym mowa w art. 18a ust. 1 u.s.g., dotyczy wyłącznie tych jednostek organizacyjnych, które zostały utworzone przez konkretną gminę i nie posiadają osobowości prawnej, a więc są w pełni podległe władztwu organizacyjnemu, służbowemu i osobowemu organów gminy. Ponadto pojęcie "gminne jednostki organizacyjne" obejmuje takie jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, które posiadają osobowość prawną, a gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, o ile z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez organ stanowiący gminy. Przepis art. 18a ust. 1 u.s.g., określający kompetencje rady w zakresie podmiotów podlegających kontroli, stanowi uzupełnienie przepisu art. 18 u.s.g. ustalającego zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Przy interpretacji powołanych przepisów należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Komisja rewizyjna nie jest samodzielnym organem kontrolnym, a jedynie organem wewnętrznym, pomocniczym rady gminy, będącym względem rady gminy w stosunku podległości. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3034/17: "Uprawnienia komisji rewizyjnej są pochodną i poszerzeniem funkcji kontrolnej rady". Należy też wskazać, że art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1071) stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce komunalnej w spółkach kapitałowych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa obligatoryjnie rada nadzorcza. Żaden przepis prawa nie uprawnia natomiast organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu uprawnień. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. W szczególności, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., rada może podejmować uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich (ppkt f), określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (ppkt g), czy też w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (ppkt h). Stosownie zaś do art. 18a u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna może zatem kontrolować tylko wyszczególnione w tym przepisie podmioty. Ustawodawca wyjaśnił, że jednostka pomocnicza to np. sołectwo, dzielnica czy osiedle, którą tworzy rada gminy (art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g.). Natomiast co do jednostek organizacyjnych wskazano tylko w art. 9 ust. 1 u.s.g., że gmina może je tworzyć w celu wykonywania zadań. Bez wątpienia jednak określenie "jednostka organizacyjna", w sytuacji wyodrębnienia gminnych osób prawnych, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Zapisy załącznika do uchwały z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] na 2025 r. wskazują, że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 18a ust. 1 u.s.g., o czym była mowa wyżej, a naruszenie to nie może być uznane za nieistotne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.