III OSK 1504/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1984/24 o odrzuceniu skargi A. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 2 października 2024 r. nr 5479/DK w przedmiocie odwołania z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1984/24, odrzucił skargę A. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 2 października 2024 r. nr 5479/DK. o odwołaniu z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Minister Obrony Narodowej decyzją z 2 października 2024 r., nr 3222/DK, utrzymał w mocy własną decyzję z 20 sierpnia 2024 r., nr 4315/DK o odwołaniu A. J. (dalej: "skarżący") z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa z dniem 2 września 2024 r. z uwagi na uzasadnione potrzeby Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że stosownie do art. 203 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024 r., poz. 248; dalej: "u.o.o.") do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa wyznacza Minister Obrony Narodowej żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe o stopniach etatowych od stopnia pułkownika (komandora) do stopnia generała (admirała). Według § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 479; dalej "rozporządzenie" ), żołnierz może być odwołany do kraju w każdym czasie przez organ, w przypadku uzasadnionych potrzeb Sił Zbrojnych. Potrzeby Sił Zbrojnych stanowią naczelną i fundamentalną przesłankę kształtowania polityki kadrowej w zakresie usytuowania żołnierza zawodowego w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych, a decyzja w tym przedmiocie należy wyłącznie do uprawnionego organu wojskowego, któremu w ramach przyznanych kompetencji przysługuje wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych. Dalej organ podał, że niestabilna pod względem bezpieczeństwa sytuacja międzynarodowa determinuje konieczność skupienia uwagi na służbach powołanych do ochrony granic RP oraz życia i zdrowia mieszkańców państwa polskiego. W kontekście powyższego, szczególnie w obliczu zagrożeń dla bezpieczeństwa kraju, źródła, których upatrywać należy w zbrojnym ataku Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz agresywnej polityce Rosji i Białorusi, a także podejmowanych przez nich działaniach, organ wojskowy zobowiązany był, bez zbędnej zwłoki, do odwołania oficera z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju celem realizacji przez niego zadań w Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa państwa polskiego. Z powyższą decyzją nie zgodził się żołnierz, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podkreślając, że zgodnie z art. 122 ust. 1 u.o.o., od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860). W myśl z kolei ust. 3 pkt 3 cyt. przepisu, powyższych uregulowań nie stosuje się w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zaskarżona decyzja o odwołaniu skarżącego z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, w istocie rozstrzyga o jego zwolnieniu ze stanowiska służbowego, i jako taka, w myśl art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie WSA w Warszawie, instytucja wyznaczenia żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa jest szczególnym przypadkiem wyznaczenia żołnierzowi zawodowemu stanowiska służbowego. Powyższy wniosek wynika z treści art. 191 pkt 1-3 u.o.o., stosownie do którego żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową: na stanowisku służbowym (pkt 1), w uczelni wojskowej, szkole podoficerskiej, centrum szkolenia, ośrodku szkolenia, w których pobiera naukę (pkt 2), w dyspozycji (pkt 3). Przytoczony przepis statuuje katalog form pełnienia zawodowej służby wojskowej, w którym ustawodawca nie wyodrębnił pełnienia służby poza granicami państwa, traktując je za równoważne z pełnieniem służby wojskowej na stanowisku służbowym. Ponadto pełnienie służby poza granicami państwa materialnie spełnia przesłanki uznania za formę pełnienia służby wojskowej na stanowisku służbowym. W świetle art. 2 u.o.o. ilekroć w ustawie jest mowa o stanowisku służbowym, należy przez to rozumieć usytuowanie żołnierza oraz pracownika w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej (pkt 34). Szefa Międzynarodowego Sztabu Wojskowego w kwaterze głównej NATO, a zatem, wyznaczając skarżącego do pełnienia służby poza granicami państwa, Minister Obrony Narodowej usytuował go w hierarchii służbowej tej instytucji. Reasumując, w ocenie Sądu instytucja wyznaczenia żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa jest szczególnym przypadkiem wyznaczenia żołnierzowi zawodowemu stanowiska służbowego, a odwołanie z pełnienia służby poza granicami państwa jest odwołaniem ze stanowiska służbowego. Nadto, należy zauważyć, że według § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 480), który obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji (27 czerwca 2024 r.), decyzją o odwołaniu żołnierza wyznaczonego do kraju zwalnia się go z zajmowanego stanowiska służbowego poza granicami państwa i wyznacza na stanowisko służbowe albo przenosi do dyspozycji. Zdaniem Sądu I instancji, powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku stanowi akt kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji i ma na celu realizację polityki kadrowej w Wojsku Polskim. Ma charakter aktu organizacyjnego, służącego zaspokojeniu potrzeb kadrowych. Jest to sprawa wynikająca z zakresu podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sprawa taka, stosownie do art. 5 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 lipca 2012 r. SK 31/10 (OTK-A 2012/7/80) wywiódł, że uprawnienia i obowiązki żołnierzy zawodowych pozostają w ścisłym związku z wymaganiami, jakie wynikają z art. 26 Konstytucji. Ograniczenia dostępu do sądu żołnierza zawodowego w zaskarżonej regulacji, w sprawach związanych z zapewnieniem możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań i celów, jakimi są ochrona niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic, spełniają wymóg niezbędności. Nie byłoby bowiem możliwe pogodzenie spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych z pełną kontrolą sądową nad decyzjami przełożonych dotyczącymi spraw ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Ustawowe ograniczenie prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji następuje więc ze względu na przesłankę bezpieczeństwa państwa, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zgodnie z wyrażoną w tym przepisie Konstytucji zasadą proporcjonalności. Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest obarczone wadami a to poprzez zupełnie pominięcie kwestii: (i) nie przysługiwania Rzeczypospolitej Polski miejsca w dowództwie NATO, które - w wyniku wygranego konkursu - objął Skarżący; (ii) wydania decyzji o skierowaniu, zamiast o oddelegowaniu, 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego a to poprzez nieprzeprowadzenie żadnego środka dowodowego w zakresie ustalenia czy Rzeczpospolitej Polskiej przysługiwało i przysługuje miejsce w dowództwie NATO, które objął skarżący, czy też - jak podnosi skarżący i co jest istotą rozstrzyganego zagadnienia prawnego - stanowisko to było stanowiskiem konkursowym, nie przysługującym RP, a - w wyniku zaniedbania Ministra Obrony Narodowej - została wydana decyzja o skierowaniu, a nie o oddelegowaniu skarżącego poza granicami RP. 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pochopne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługuje prawo do skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. II. prawa materialnego, tj.: 1. art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie służy skarżącemu prawo do skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z przepisu tego wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jako bezskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., II OSK 3218/19; 10 marca 2021 r., II GSK 548/19). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, 27 sierpnia 2021 r., II GSK 1417/18). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny Sądu pierwszej instancji, jak też dokonanej przez ten sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy (zob. wyroki NSA: z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2665/16; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej, w szczególności za pomocą tej podstawy nie można, jak czyni to strona skarżąca, kwestionować przyjętej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, odniósł się do istoty problemu zaistniałego w sprawie, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie odpowiadało zatem w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do treści at. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sadu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 58). Zgodnie natomiast z art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Przepis ten jednoznacznie wyłącza zatem kognicję sądów administracyjnych w sprawach enumeratywnie w nim wymienionych. Wykładnia językowa powyższej normy prawnej nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których w niej mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zostały wyłączone wszystkie decyzje, jakie stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego mogą zapaść w wymienionych sprawach. Zaskarżeniu nie podlegają zatem takie decyzje, których przedmiot mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 122 ust. 3 u.o.o. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową na stanowisku służbowym (art. 191 ust. 1 u.o.o.). W myśl art. 192 ust. 1 u.o.o., żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych (...). Szczególną formą wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe jest wyznaczenie żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (art. 203 ust. 1 u.o.o.). Jak wynika z akt sprawy, Minister Obrony Narodowej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję o odwołaniu skarżącego kasacyjnie z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Decyzja ta wypełnia zatem hipotezę art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., oznacza bowiem zwolnienie ze stanowiska służbowego pełnionego poza granicą. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na decyzję w sprawie wyznaczenia jak i odwołania ze stanowiska służbowego żołnierza zawodowego wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami, które to odwołanie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze stanowiska służbowego jest niedopuszczalna, gdyż przepisy u.o.o. wyraźnie wyłączają kognicję sądów administracyjnych w tym zakresie. Podnieść należy, że celem przyjętego w art. 122 ust. 3 u.o.o. rozwiązania jest zapobieżenie jurydyzacji stosunków służbowych żołnierzy zawodowych. Jednym z elementów stosunku służbowego żołnierzy zawodowych jest bowiem obowiązek podporządkowania się. Słuszny interes żołnierza zawodowego nie może przeważać na interesem społecznym, rozumianym w tym przypadku jako potrzeby Sił Zbrojnych. Właściwy organ wojskowy posiada swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej, kierując się w tym zakresie potrzebami Sił Zbrojnych. Jednocześnie organy te muszą w sposób elastyczny reagować na zmieniające się warunki, w których funkcjonują Siły Zbrojne. Stąd ustawodawca podjął decyzję o niepodleganiu spraw z wskazanych w art. 122 ust. 3 u.o.o. jurysdykcji sądów administracyjnych, aby zapewnić szybką i sprawną reakcję na pojawiające się wyzwania stawiane Siłom Zbrojnym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stanowisko Sądu I instancji należało więc uznać za uzasadnione i znajdujące oparcie w przepisach prawa. Z tych względów, naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.