III OSK 1520/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1211/22 w sprawie ze skargi Gminy H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.4171/34/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Rz 1211/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 15 czerwca 2022 r. nr SKO.4171/34/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oddalił skargę. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem skargi Gminy H. (dalej: Gmina, skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.4171/34/2022 stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zaskarżyła powyższe postanowienie Kolegium w całości, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 28 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że Gmina nie posiadała legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium, w sytuacji gdy nieważność wydanej przez Wójta tej Gminy decyzji w sposób oczywisty dotyczy interesu Gminy; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie niepełnej oraz dowolnej oceny materiału dowodowego, co przejawiało się w błędnym przyjęciu, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Wójt Gminy H. - nieposiadający legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości z wnioskiem tym wystąpiła Gmina H., która mogła uczestniczyć w postępowaniu jako strona, z uwagi na zaistnienie interesu prawnego; 3. art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa strony do odwołania się od decyzji Kolegium, z uwagi na uznanie, że skarżąca nie posiadała legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy Gmina H. na etapie postępowania nieważnościowego posiadała status strony tego postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie tego postanowienia, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z orzecznictwem, w postępowaniu nieważnościowym badanie legitymacji strony nie może się ograniczać wyłącznie do ustalenia, czy uczestniczyła ona w postępowaniu zwykłym, ale musi obejmować również stwierdzenie, czy i jaki wpływ na zakres praw i obowiązków wnioskodawcy będzie miało wyeliminowanie decyzji objętej wnioskiem z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem było, że w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy H. z dnia 16 marca 2020 r., będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego, Gmina H. nie była stroną i nie brała udziału w postępowaniu. Zakres i przedmiot tamtego postępowania został wyznaczony wnioskiem współwłaściciela działki nr ew. [...] w D. – A.K. Wskazywał on na "naruszenie stosunków wodnych", które nastąpić miało na działce nr [...]. Ta druga nieruchomość stanowiła przedmiot własności Z. i F.Ł. Drugim współwłaścicielem działki nr [...] była M.K.. Ponieważ obydwie ww. działki ze sobą sąsiadują to te 4 osoby fizyczne – ich właściciele były stronami postępowania zwykłego, zakończonego wyżej opisaną decyzją Wójta Gminy H., którą nakazano Z. i F.Ł. jako właścicielom działki nr [...], przywrócenie poprzedniej funkcji odcinka rowu przebiegającego przez tę działkę, wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] poprzez odtworzenie rowu w miejscu gdzie przebiegał, likwidację powstałych zatorów i usunięcie poprzecznych zasieków z desek i siatki w ramie stalowej. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy H. założony został przez Z. i F.Ł., na których decyzja ta nakładała obowiązki. W aktach nie ma dowodu na to, że zmienili się właściciele którejkolwiek nieruchomości, której dotyczyła zakwestionowana decyzja Wójta, a wcześniej prowadzone przez ten organ postępowanie. Oczywistym jest, że krąg stron postępowania zwykłego i postępowania nieważnościowego nie musi być tożsamy. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby nastąpiły zmiany właścicielskie odnośnie działek nr ewid. [...] i [...] w D., w szczególności, że właścicielem którejś z tych nieruchomości jest Gmina. W skardze kasacyjnej Gmina H. reprezentowana przez adw. na podstawie art. 173 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z wadliwym przyjęciem, iż w rozpoznawanym przypadku pozycja Gminy H. jako strony skarżącej odbiega od standardowej konfiguracji procesowej i w powiązaniu z innymi wskazanymi przez Sąd okolicznościami nie powinna być potraktowana w sprawie jako strona postępowania mająca swój interes prawny, podczas gdy rozważania Sądu mają charakter irrelewantny dla niniejszej sprawy i nie mogą doprowadzić do odejścia od ugruntowanej już linii orzeczniczej dotyczącej pozycji procesowej gminy w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w sposób oczywisty dotyczy interesu prawnego Gminy H. chronionego przepisami prawa, wobec czego Gmina H. winna zostać uznana za stronę postępowania, tym bardziej, że uzasadnieniem uchylenia pierwotnej decyzji przez SKO był zarzut rażącego naruszenia prawa, a skoro pierwotna decyzja wywołała poniesienie kosztów przez strony, to wobec stwierdzenia nieważności z rażącym naruszeniem prawa stwierdzenie nieważności będzie stanowiło podstawę dochodzenia ich zwrotu od Gminy H.; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w poprzez bezpodstawne przyjęcie nieoparte na żadnym przepisie prawa, że zwroty zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące organu: "Wójta Gminy H." w zakresie przyznania mu uprawnień strony w postępowaniu oraz przypisanie organowi posiadania interesu prawnego stanowią "zbieg niefortunnych sformułowań", które dodatkowo nie miały mieć wpływu na wynik sprawy, zaś samo zamieszczenie w "główce postanowienia" z dnia 15 czerwca 2022 roku [znak sprawy: SKO.4171/34/2022] oznaczenia wskazującego, iż Kolegium rozpoznało sprawę z wniosku Gminy H. miałoby potwierdzać, że całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczące jej organu "Wójta Gminy H." jest wyłącznie "zbiegiem niefortunnych sformułowań"; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie prawa strony do odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z uwagi na uznanie, że odwołująca nie posiadała legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy Gmina H. na etapie postępowania nieważnościowego posiadała status strony niniejszego postępowania, wobec czego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien zostać uwzględniony, 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. 37 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy i zaniechanie uzyskania pełnomocnictwa strony do działania w imieniu skarżącej przed wydaniem wyroku, oraz zarzucenia że pełnomocnictwo to nie zostało przedłożone ani przez SKO ani przez stronę skarżącą w sytuacji gdy doręczenie wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa nastąpiło już po terminie rozprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku, a tym samym w sprawie Sąd procedował na dzień orzekania w zakresie skargi, która nie pochodziła od strony, ani od jej pełnomocnika skoro w aktach sprawy nie odnaleziono dokumentu pełnomocnictwa i nie upłynął termin do jego przedłożenia Sądowi. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. 2. zasądzenie rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej według przedstawionego spisu kosztów, względnie według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina H. wskazała, że posiada interes prawny jako strona w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. Stroną niniejszego postępowania jest Gmina jako osoba prawna gdyż rozstrzygnięcie będzie dotyczyło jej praw i obowiązków majątkowych - co w niniejszej sprawie jest oczywiste. Skutkiem wydanej decyzji strona wykonała bowiem nałożone na nią obowiązki ponosząc znaczne koszty w tym zakresie, zaś stwierdzenie nieważności decyzji i zarzut że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa prowadzić będzie do rozliczenia z tym związanymi pomiędzy Gminą a innymi podmiotami prawa, czego najdobitniej dowodzą dokumenty zalegające w aktach przedmiotowego postępowania. Gminie w razie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia w ww. sprawie grozi zwrot poniesionych przez stronę kosztów. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez Wójta Gminy H. decyzji w sposób oczywisty dotyczy interesu Gminy H. chronionego przepisami prawa, a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, żaden organ Gminy H. nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte nie przez Gminę H., ale inny podmiot, dlatego też zgodnie z art. 28 k.p.a. Gmina H. winna była zostać uznana za stronę postępowania nadzwyczajnego. Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy pomimo stwierdzenia braku pełnomocnictwa pełnomocnika występującego w sprawie. Sąd zaniechał jednocześnie uzyskania pełnomocnictwa od strony do działania w imieniu skarżącej przed wydaniem wyroku. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pomimo stwierdzenia, że pełnomocnictwo to nie zostało przedłożone ani przez SKO ani przez stronę skarżącą pominął, że wezwał pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa w sprawie. Doręczenie wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi nastąpiło już po terminie rozprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku. Tym samym wywieść należy, że w sprawie Sąd procedował w dniu orzekania w zakresie skargi, która nie pochodziła od strony, ani od jej pełnomocnika skoro w aktach sprawy nie odnaleziono dokumentu pełnomocnictwa i nie upłynął termin do jego przedłożenia Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że decyzją z 8 kwietnia 2022 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy H. z dnia 16 marca 2020 r., znak ROB5.6331.2.2019.UZ. Decyzja SKO została doręczona stronom tego postępowania, tj. właścicielom działek nr ewid. [...] i [...] oraz – do wiadomości Wójtowi Gminy H., jako organowi, który wydał decyzję. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina H., która miała być reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata W.W. W przedstawionych Sądowi do kontroli aktach sprawy nie było jednak pełnomocnictwa dla ww. adwokata. Nie zostało ono również przedstawione na wezwanie Sądu ani przez SKO, ani stronę skarżącą. We wniosku tym wskazano, że sprawa stwierdzenia nieważności wydanej przez Wójta Gminy H. decyzji w sposób oczywisty dotyczy interesu Gminy H. chronionego przepisami prawa, a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich. Istotą sporu oraz zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy Gmina H. reprezentowana przez Wójta, który jako organ administracji publicznej wydał decyzję z 16 marca 2020 r., znak ROB5.6331.2.2019.UZ działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej: P.w.) nakazującą Z. i F. Ł. przywrócenie poprzedniej funkcji odcinka rowu przebiegającego przez działkę o nr ewid. [...] w D., stanowiącą ich własność, wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] w D., będącą własnością M. i A. K., poprzez odtworzenie rowu w miejscu gdzie przebiegał, likwidację powstałych zatorów i usunięcie poprzecznych zasieków z desek i siatki w ramie stalowej, przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 kwietnia 2022 r. nr SKO.4171/9/2022, które działając w oparciu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 P.w., stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta - w rozumieniu art. 28 k.p.a., co się z tym wiąże czy Gmina H., jest uprawniona do złożenia środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od tej decyzji (czyli decyzji SKO z 8 kwietnia 2022 r.). Zagadnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania w sprawie prowadzonej przez jej organ wykonawczy było przez wiele lat przedmiotem dyskusji prawniczej oraz często rozbieżnego orzecznictwa sądowego, co skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia uchwały z dnia 19 maja 2003 r., I OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), a następnie uchwały z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSA z 2016 r. Nr 4, poz. 54). W uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 NSA uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że prawo do sądu nie może przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Z tego powodu jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeśli zatem - jak wywiódł Sąd w uchwale - wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to wspomniana jednostka może zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W rezultacie zatem - zdaniem składu siedmiu sędziów NSA - powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Przywołana uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to jednak analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20; z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17; z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16, z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 52/22). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, nie znalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gminy H. jakichkolwiek argumentów poddających w wątpliwość prawidłowość poglądów zaprezentowanych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. W odniesieniu do argumentu skargi kasacyjnej, odwołującego się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, uznającego legitymację jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli dotyczy ono jej interesu prawnego, należy wskazać, że ww. wyrok nie może zostać uznany za reprezentujący ukształtowaną linię orzeczniczą, a odwołanie się do niego nie niweczy argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku, uwzględnia ona bowiem późniejsze stanowisko judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko zajęte w przytoczonej uchwale, uznając, że argumenty podane w jej uzasadnieniu odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji. Ich celem jest bowiem weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Bowiem w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 52/22). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. Sąd I instancji w sposób wszechstronny i prawidłowy wyjaśnił powody nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art., 28 k.p.a. a stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji tego co zostało napisane wyżej nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 28 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia należy stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie zarzutów przedstawionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest prawidłowe. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przestawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez ograniczenie prawa strony do odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z uwagi na uznanie, że odwołująca nie posiadała legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy Gmina H. na etapie postępowania nieważnościowego posiadała status strony niniejszego postępowania, wobec czego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien zostać uwzględniony. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że Gmina H. nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 p.p.s.a. przez merytoryczne rozpoznanie sprawy i zaniechanie uzyskania pełnomocnictwa strony do działania w imieniu skarżącej przed wydaniem wyroku, oraz zarzucenia że pełnomocnictwo to nie zostało przedłożone ani przez SKO ani przez stronę skarżącą w sytuacji gdy doręczenie wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa nastąpiło już po terminie rozprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia stwierdzić należy, że z akt sądowych sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej uchybił obowiązkowi przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa wraz ze skargą. Mając tę okoliczność na względzie Sąd I instancji zarządzeniem z 20 września 2022 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi m.in. przez złożenie pełnomocnictwa (lub jego uwierzytelnionego odpisu) do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. Pismem oznaczonym datą 10 października 2022 r. (data nadania 11 października 2022 r.) pełnomocnik skarżącego nadesłał uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z 1 sierpnia 2022 r. do działania w imieniu skarżącej w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Tym samym w oczywisty sposób nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej kasacyjnie, że: "w sprawie Sąd procedował w dniu orzekania w zakresie skargi, która nie pochodziła od strony, ani od jej pełnomocnika skoro w aktach sprawy nie odnaleziono dokumentu pełnomocnictwa i nie upłynął termin do jego przedłożenia Sądowi." (s. 10 skargi kasacyjnej). Z okoliczności sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zatarł granicę między wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych skargi a podjętą przez Sąd I instancji próbą uzupełnienia akt administracyjnych sprawy w zakresie pełnomocnictwa do złożenia w imieniu Gminy H. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji odwołano się jedynie do kwestii braku pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy H. przed organem administracji publicznej. Z podniesionego w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej zarzutu nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo odczytała treść wezwania do nadesłania pełnomocnictwa uprawniającego do działania przed organem administracji (zarządzenie z 23 lutego 2023 r., k. 39 akt sądowych) a następnie treść uzasadnienia Sądu I instancji. Niemniej jednak, skarżąca kasacyjnie w żadnym zarzucie skargi kasacyjnej nie wykazała, że rzekome uchybienie lub uchybienia w zakresie prawidłowości umocowania pełnomocnika do reprezentacji skarżącej kasacyjnie na etapie postępowania przed organem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 2064/22). Odnosząc się dalej do zarzutu przedstawionego w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej, zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zaznaczył, że nie było w aktach sprawy pełnomocnictwa dla adwokata, który składając w imieniu Gminy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy na takie pełnomocnictwo się powołał. Pełnomocnictwa nie przedstawiono również na wezwanie Sądu. Jednakże z uwagi na to, że SKO stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku i Sąd nie znalazł przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a. podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia, uznano w tej sytuacji, że ww. brak nie miał wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że ewentualne wezwanie i nawet nieuzupełnienie braku nie wpłynęłoby bowiem ostatecznie na jej wynik. Zaskarżonym postanowieniem z 15 czerwca 2022 r. nie rozpoznano bowiem merytorycznie sprawy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brzmienie art. 145 § 1 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że nie każde uchybienie przepisom prawa stanowi podstawę do wyeliminowania skarżonego aktu z obiegu prawnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.