III OSK 1585/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 834/23 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2023r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę kasacyjną.

Decyzją z 3 lipca 2023 r. Wójt Gminy Kołbaskowo ustalił dla Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w P. (dalej: skarżący), dla nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], obręb W., o powierzchni 7763 m2 (w tym 6218,34 m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości 3109,00 zł, po 777,25 zł za każdy kwartał. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 272 ust. 8, ust. 22-26 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2021 r. poz. 2233) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2021 r., poz. 736). Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznej czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 7 lutego 2024 r. oddalił skargę skarżącego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, w której nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej z art. 16 pkt 59 Prawa wodnego wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że "odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie skarżącego, że istnienie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie można podzielić poglądu, że istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w przepisach Prawa wodnego. Obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie jest podłączony do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do gruntu (rowu melioracyjnego) przez istniejący na nieruchomości system kanalizacyjny nie mogło stanowić o wyłączeniu obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że gmina nie ma gminnej sieci kanalizacji deszczowej, a skarżący nie ma możliwości podłączenia się do takiej sieci oraz że rów melioracyjny stanowi system kanalizacji otwartej, ponieważ woda jest odprowadzana dalej. Skarżący kwestionuje przy tym zasadność ustalenia stanu faktycznego sprawy m.in w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 18 stycznia 2008 r., jednak organ przywołuje ten dokument na okoliczność w zasadzie niesporną pomiędzy stronami, tj. odprowadzania wód do rowu melioracyjnego. Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie, a za zmniejszenie retencji właściwy organ gminy. W dalszej części uzasadnienie Sąd I instancji uznał, za niebudzące wątpliwości ustalenie wielkości powierzchni nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej. Organ dysponował w tym zakresie zarówno pomiarami wykonanymi przez uprawnionego geodetę podczas wizji 13 maja 2019 roku jak i dokumentacją zagospodarowania terenu, która została dostarczona przez osobę nadzorującą prowadzone na nieruchomości roboty budowlane. Sąd I instancji uznał także za pozbawiony uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia art. 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, albowiem z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania istniały urządzenia do retencjonowania (przechowywania) wody. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżąca Spółka. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, wobec uznania, że przedmiotowa działka nie jest położona na obszarze ujętym w system kanalizacji, podczas gdy wody opadowe i roztopowe zebrane z tej działki trafiają do rowu melioracyjnego, które następnie są odprowadzane ostatecznie do wód powierzchniowych. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji tych wad procesowych postępowania administracyjnego prowadzonego przez Gminę Kołbaskowo. Polegało to na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy wody opadowe i roztopowe z tej działki są odprowadzane do rowu melioracyjnego należącego do Gminy Kołbaskowo, który to rów stanowi element gminnego systemu kanalizacyjnego, a następnie wody te za pośrednictwem rowu trafiają do wód powierzchniowych. Ponadto polegało to na bezpodstawnym przyjęciu, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane z przedmiotowej działki są odprowadzane do ziemi, podczas gdy wody roztopowe i opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, a następnie wody te za pośrednictwem tego rowu melioracyjnego są odprowadzane do wód powierzchniowych. W ocenie skarżącego, nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie tego, czy rów melioracyjny, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z działki stanowi element gminnego systemu kanalizacyjnego, który funkcjonuje na terenie Gminy Kołbaskowo. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy system kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] był w okresie objętym decyzją podłączony do systemu kanalizacji otwartej (jak twierdzi skarżący). Wynika to z rozbieżności stanowiska skarżącego oraz Sądu I instancji, który podzielił w tym zakresie ustalenia organu, czy jako element kanalizacji otwartej można traktować rów melioracyjny, a w konsekwencji czy system wewnętrznej kanalizacji znajdujący się na działce nr ewid. [...] włączony do rowu melioracyjnego może być traktowany jako urządzenie do retencjonowania wody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych organu, z których wynika, że działka nr ewid. [...] posiada odprowadzenie wód deszczowych do ziemi (rów melioracyjny), a nie do systemu kanalizacji deszczowej ogólnodostępnej będącej własnością gminy lub innego podmiotu prawnego. Odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego jest bezsporne. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. III OSK 866/21. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w sytuacji, w której nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjęcia, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie również podziela to stanowisko. Oznacza to, że nie jest uzasadnione stwierdzenie, zgodnie z którym istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko skarżącego, że istniejąca na jej nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości, jest systemem, o którym mowa w przepisach Prawa wodnego. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr ewid. [...], nie jest podłączona do takiego systemu. Retencja wody nie oznacza odprowadzania wody np. do rowu melioracyjnego, ale czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (naturalne lub sztuczne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią. Retencjonowanie wody sztuczne określa się w jednostkach objętości. Nie można utożsamiać urządzeń do retencjonowania wody z urządzeniami do odprowadzania wody, tak jak wykazuje skarżący. Retencja wody oznacza "czasowe zatrzymanie lub ograniczenie prędkości, czyli spowolnienie obiegu wody. Zjawisko naturalne lub sztuczne zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, jej wielkość wyraża się w m³ lub mm.". (zob. hasło "Retencja" - A.S. Kleczkowski, S. Krajewski, [w:] A.S. Kleczkowski, A. Różkowski (red.), Słownik hydrologiczny, Warszawa 1997, s. 151). Urządzenia, na które wskazuje skarżąca służą wyłącznie odprowadzaniu wody do urządzeń melioracyjnych. Na przedmiotowej nieruchomości nie ma urządzeń do zatrzymywania tzn. przechowywania wody, czyli zbiorników retencyjnych. Wykonanie wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych do rowu melioracyjnego, czyli nie działającego na zasadzie retencjonowania (przetrzymywania) opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach, nie może zostać uznane za uzasadniające stosowanie opłaty właściwej dla powierzchni z urządzeniami do retencjonowania wody, skoro takich na przedmiotowej nieruchomości brak. Rów melioracyjny służy do bezpośredniego odprowadzania wody dalej, a nie do magazynowania (retencjonowania) wody. W piśmiennictwie wskazano ponadto, że "Retencja powierzchniowa obszaru pozostaje w ścisłym związku z rzeźbą terenu, przepuszczalnością powierzchni i występowaniem obszarowych obiektów hydrograficznych (zbiorników wodnych, obszarów zabagnionych). Zależy ona także od charakteru pokrycia powierzchni obszaru". (zob. E. Bajkiewicz-Grabowska, Z. Mikulski, Hydrologia ogólna, Warszawa 1999, s. 148). Wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego – co potwierdza też pozwolenie wodnoprawne. Kolejność działek, przez które to następuje nie ma tu znaczenia. Najważniejszą kwestią jest to, że wody są odprowadzane do rowu melioracyjnego, a tego sposobu odprowadzania wody nie można traktować jako ujęcie obszaru działki w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ wykazał, że na przedmiotowej działce doszło do wyłączenia ponad 70% powierzchni na skutek wykonywania robót lub obiektów budowlanych, a działka położona jest na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej i oprócz urządzeń odprowadzających wody deszczowe i roztopowe do rowu melioracyjnego, nie stwierdzono istnienia urządzeń do retencjonowania wody. Oznacza to, że zarzuty procesowe nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego tj. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że skarżący w istocie, na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, kwestionuje ustalenia i ocenę w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w kwalifikacji odprowadzania wód do rowu melioracyjnego oraz tego, że rów melioracyjny służy do bezpośredniego odprowadzania wody dalej, a nie do magazynowania (retencjonowania) wody. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowa działka jest położona na obszarach nieujętych w system kanalizacji, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej i zamkniętej. Sformułowanie "oprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej (por. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 794/21). Z tych przyczyn i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.