III OSK 1598/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1087/22 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lipca 2022 r. nr KR.ZUO.3.471.1.66.1.OP. 2022.RO w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego I oddala skargę kasacyjną, II zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz S. Spółki z o.o. w Zakopanem kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informacją z 17 maja 2022 r. nr KR.ZUO.3.471.1.66.OP. 2022.EK ustalił S. Spółka z o.o. w Z. (dalej określanej jako Spółka) opłatę podwyższoną za pobór wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z potoku B. w km 5+700 za elektrownią wodną w K. za I kwartał 2022 r. w wysokości 1.033.625 zł. Spółka złożyła reklamację kwestionując zasadność ustalenia opłaty podwyższonej. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 8 lipca 2022 r. nr KR.ZUO.3.471.1.66.1.OP. 2022.RO, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1 i ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.), określił S. Spółka z o.o. w Z. opłatę podwyższoną za I kwartał 2022 r. w wysokości 1.033.625 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku B. w km 5+700 za elektrownią wodną w K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Spółka korzystała z usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych w oparciu o pozwolenie wodnoprawne obowiązujące do 31 grudnia 2021 r. Spółka nie uzyskała nowego pozwolenia wodnoprawnego umożliwiającego nieprzerwane, legalne korzystanie z wód w I kwartale 2022 r., co oznacza, że w okresie tym dokonywała poboru wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nowe pozwolenie wodnoprawne wydano dopiero 7 czerwca 2022 r. S. Spółka z o.o. w Z. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej: - naruszenie art. 281 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu Spółki opłatą podwyższoną, mimo iż z okoliczności sprawy wynika, że dochowała ona należytej staranności w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, zaś wszelkie opóźnienia prowadzące do nieuzyskania w terminie pozwolenia wodnoprawnego wynikają z działań lub zaniechań podmiotów trzecich, a także działania siły wyższej (pandemii Covid-19); - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, gdyż sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny, który nie został ustalony w sposób obiektywny, bezstronny i rzetelny, gdyż w ustaleniach swych organ kierował się przede wszystkim celem w postaci uzasadnienia swego uprzedniego stanowiska zawartego w informacji; - naruszenie art. 280 oraz art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, kiedy skarżąca, jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę co najmniej od lat siedemdziesiątych XX wieku legalnie pobierała wody powierzchniowe z potoku B., dysponując w zakresie swojej działalności zezwoleniem i jedynym niedopatrzeniem ze strony skarżącej było niewielkie opóźnienie we wszczęciu procedury zmierzającej do wydania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, w dodatku mające miejsce w okresie pandemii Covid-19, kiedy znaczna część pracowników skarżącej chorowała, firma była zamknięta dla podmiotów zewnętrznych, zaś współpraca z innymi podmiotami, w tym wyłonienie wykonawcy mającego przeprowadzić procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego było bardzo poważnie utrudnione; - naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca, jako podmiot profesjonalnie świadczący usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i działająca w trudnych warunkach pandemicznych, nie wyrządziła żadnej szkody, nie naruszyła żadnych norm ochrony środowiska, działała zgodnie z funkcjonującą od kilkudziesięciu lat procedurą oraz praktyką, mając na celu zaopatrzenie w wodę mieszkańców i turystów na terenie Zakopanego w sytuacji, w której zaniechanie pobierania wód z potoku B. pozbawiłoby dostępu do wody połowę mieszkańców Z. i licznych turystów, którzy pojawili się w Z. po ustaniu ograniczeń wynikających z przepisów epidemicznych - a jednak potraktowana została przy wydawaniu decyzji jak podmiot bezprawnie pozyskujący wodę; - naruszenie art. 189d k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wobec niedokonania właściwej i wyczerpującej analizy dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i w rezultacie obciążenie skarżącej najwyższym możliwym świadczeniem finansowym bez uwzględnienia wszystkich zanalizowanych w niniejszej skardze okoliczności; - naruszenie dyspozycji art. 189d k.p.a., bowiem organ prowadzący postępowanie odmawiając zastosowania przepisu 189f k.p.a. całkowicie pominął kontekst sytuacyjny, w którym doszło do przekroczenia terminu złożenia wniosku, a mianowicie stanu epidemii Covid-19 paraliżującego działania nie tylko skarżącej, ale również innych podmiotów, których współdziałanie było niezbędne dla przygotowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1087/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarżąca Spółka składając wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na kilkanaście dni przed upływem ważności poprzedniego, nie dała organowi szans na jego wydanie w takim terminie, aby zachowana została między tymi decyzjami ciągłość (aby nowe pozwolenie obowiązywało od 1 stycznia 2022 r.). Oceniając przyczynę tego stanu rzeczy Sąd zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku organu, Spółka wykazała pewne obiektywne trudności znane nie tylko Sądowi z urzędu, ale ogólnie każdemu obywatelowi, związane ze spowolnionym i utrudnionym działaniem wszystkich podmiotów w związku z ograniczeniami wynikającymi z ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, które miały miejsce również w 2021 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przytoczył i zinterpretował wszystkie przepisy ustawy Prawo wodne związane z nałożeniem opłaty podwyższonej. Jednak powodem uchylenia decyzji była błędna interpretacja przez organ przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nałożona opłata podwyższona jest karą administracyjną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, gdyż w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. 8 lipca 2022 r. skarżąca Spółka posiadała już pozwolenie wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych, wydane 7 czerwca 2022r. Odnosząc się do wagi naruszenia prawa Sąd zwrócił uwagę, że odmiennie należy oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania; a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez krótki okres czasu, dlatego, że oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Istotny jest również cel pozwolenia wodnoprawnego. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest spółka komunalna, której większościowymi udziałowcami są Gmina Miasta Z. i Gmina K., zaś głównym celem jej działalności jest zaopatrzenie w wodę Miasta Z. i Gminy K. Za istotne Sąd uznał również rozważenie, czy skarżąca mogła zaprzestać prowadzenia swojej działalności w oczekiwaniu na nowe pozwolenie wodnoprawne na pobór wód, aby pozostawać w zgodności z prawem i nie działać bez pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiedź jest oczywiście negatywna, ze względu na potrzebę "ochrony ważnego interesu publicznego", o którym mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a. Nadto, czas trwania naruszenia nie był znaczny i wynikał z czasu trwania postępowania administracyjnego, przy czym nie można czynić organowi zarzutu, że trwało ono nadmiernie długo, czy też prowadzone było przewlekle i obejmowało niepotrzebne czynności. Nowe pozwolenie wodnoprawne nieznacznie tylko różni się od poprzedniego zaś organ nie wskazał, aby skarżąca w przeszłości nie dopełniła obowiązku tego samego rodzaju, w następstwie którego ma być nałożona kara; albo aby została uprzednio ukarana za to samo zachowanie za przestępstwo lub wykroczenie. Jeśli chodzi o stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, Sąd Wojewódzki uznał, że przyczynienie się to miało miejsce, jednak w pewnym stopniu jest usprawiedliwione. Skarżąca nie osiągnęła też korzyści z omawianego naruszenia, korzyści rozumianej jako brak przerwy w dostawie wody osiągnęli mieszkańcy gmin Z. i K., jak również inne podmioty zaopatrywane wodę, w tym przedsiębiorcy, szpitale, szkoły itp. Ostatecznie, zdaniem Sądu, skoro oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat takich dóbr jak "potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia", to uwzględnienie zwłaszcza dobra jakim jest ważny interes publiczny, prowadzi do wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej – opłaty podwyższonej na skarżącą Spółkę. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 31 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie innego niż ustawodawca określił w tym przepisie wyłączenia naliczenia podwyższonej opłaty za pobór wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; - art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wobec braku w innych przepisach regulacji instytucji odstąpienia od wymierzenia obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, uzasadnionym jest zastosowanie do niej przepisów art. 189d i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; - art. 472c ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec uznania, że opłata podwyższona z art. 280 pkt 1 lit. a jest administracyjną karą pieniężną, do której zastosowanie będą miały przepisy art. 189d i art. 189f k.p.a., podczas kiedy w art. 472c ustawy Prawo wodne brak jest odesłania do opłaty podwyższonej za pobór wody bez pozwolenia wodnoprawnego; - art. 414 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalna jest ocena przesłanek z art. 189d k.p.a. w sytuacji, w której nie było kwestionowane, że Spółka SEWIK korzystała z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, nie złożyła w terminie wniosku spełniającego wymagania ustawy Prawo wodne, co było wynikiem okoliczności zawinionych przez Spółkę; - art. 189b, art. 189d i art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 273 ust. 6, art. 280 pkt 1 lit. a oraz art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że określenie opłaty podwyższonej Spółce SEWIK w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych było nieuprawnione, bowiem organ dokonał błędnej oceny przesłanki "wagi naruszenia prawa" w sytuacji, kiedy stosownie do art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. brakuje podstaw do zastosowania tej przesłanki i dokonywania jej oceny; - art. 189a - 189k k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny przesłanki z art. 189f § 1, poprzez odmienne ocenianie podmiotów: 1) które rozpoczynają nową działalność bez pozwolenia wodnoprawnego od podmiotów, które działają od kilku lat a jedynie kontynuują działalność bez pozwolenia wodnoprawnego; 2) ze względu na cel i rodzaj poboru wody - co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasad demokratycznego państwa prawa; - art. 189d i 189f k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie w niniejszej sprawie, że ocena wagi naruszenia nie była duża, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu Spółka S. dopuściła się naruszenia prawa ciężkiej wagi, co zresztą Sąd I instancji potwierdził w uzasadnieniu wyroku. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił również wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił okoliczności określonych w art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a., które nie wymagały wyjaśnienia w niniejszej sprawie i nie miały wpływu na wydanie decyzji określającej opłatę podwyższoną w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie art. 189f k.p.a. określający przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, co stoi w sprzeczności z charakterem kary pieniężnej z art. 280 pkt 1 lit. a, która jest określona w decyzji w odrębnym postępowaniu administracyjnym; - art. 8 k.p.a. i art. 9 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji, poprzez uwzględnienie skargi i wydanie wyroku uchylającego decyzję podczas gdy w rzeczywistości brak było przesłanek ustawowych do odstąpienia od opłaty, a fakt naruszenia prawa poprzez niestaranne działanie Spółki S. nie był w sprawie kwestionowany, co stanowi rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i jej oddalenie w całości, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych; ewentualnie 2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych; Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 176 § 2 i 182 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organ na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, bowiem organ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r.; sygn. akt III OSK 6009/21). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle związane. Ich istota sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy art. 189d i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - k.p.a., bowiem analiza przesłanek w przepisach tych określonych doprowadziła Sąd Wojewódzki do uznania, że organ nie uwzględnił ich w należyty sposób w rozpoznawanej sprawie przy wydaniu decyzji ustalającej opłatę podwyższoną, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, w brzmieniu mającym zastosowanie w dniu wydania kwestionowanej decyzji, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Według art. 281 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Według postanowień art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza wprost stosowania przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących wymiaru administracyjnej kary pieniężnej do opłaty podwyższonej. Przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie do kar pieniężnych o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się". Wyłączenie stosowania przepisów art. 189d k.p.a. wynika jednak z przepisów ustawy Prawo wodne. Zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały bowiem wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Opłatę tę ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Nie ma zatem podstaw do stosowania względem opłaty podwyższonej zasad dotyczących wymierzania administracyjnej kary pieniężnej sformułowanych w art. 189d k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że dyrektywy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189d k.p.a. mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w taki sposób w której organ ma możliwość jej miarkowania - ustalenia w pewnym przedziale kwotowym (por. wyrok z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1524/21). W tym kontekście zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 189d k.p.a. poprzez uznanie możliwości jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie okazał się zasadny. Wobec argumentacji skargi kasacyjnej rozważenia wymagało również to czy przy ustaleniu opłaty podwyższonej w oparciu o przepis art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne winny być uwzględniane przesłanki określone w art. 189f k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie organu, na przeszkodzie temu miałby stać przepis art. 31 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Art. 31 ust. 1 dopuszcza korzystanie z każdej wody w rozmiarze i w czasie wynikających z konieczności: 1) zwalczania poważnych awarii, klęsk żywiołowych, pożarów lub innych miejscowych zagrożeń, 2) zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć. W przypadkach takich oraz w czasie suszy lub niskiego stanu wód nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2. W tym miejscu celowym jest przypomnienie, że przepis art. 280 pkt 2 Prawa wodnego dotyczy ustalenia opłaty podwyższonej w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Zatem postanowienia art. 31 ustawy Prawo wodne w ogóle nie odnoszą się do sytuacji korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Względem takich sytuacji przepisy ustawy Prawo wodne nie unormowały zasad odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej. Uwzględniając sankcyjny charakter opłaty podwyższonej zbliżonej do administracyjnej kary pieniężnej, trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki konieczność rozważenia przy ustalaniu opłaty podwyższonej przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianych w art. 189f k.p.a. W przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo winien przeanalizować możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ, kwestionując obecnie zastosowanie w sprawie art. 189f k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentował stanowisko całkowicie odmienne, analizując czy wystąpiły przesłanki w przepisie tym określone. Według art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W odniesieniu do ww. regulacji skarżący kasacyjnie organ podniósł, że Sąd Wojewódzki niewłaściwe ocenił, że waga naruszenia prawa nie była duża, podczas gdy Spółka dopuściła się naruszenia prawa wagi ciężkiej. Uzasadniając ten zarzut organ wskazał, że nieprzestrzeganie przepisów prawa obowiązującego użytkowników wód, zwłaszcza tych prowadzących działalność gospodarczą w sposób profesjonalny, może doprowadzić do ogólnego nieposzanowania instrumentów służących do zarządzania zasobami, a w konsekwencji do naruszenia zrównoważonego rozwoju, w szczególności naruszając kształtowanie i ochronę zasobów wodnych. Efektem końcowym niereagowania upoważnionych organów na takie działania w postaci choćby nakładania kar pieniężnych mogą być znaczące pogorszenie zasobów wodnych, a nawet katastrofy ekologiczne. Oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela skład orzekający w tej sprawie, że "(...) ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f; wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2544/21). Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, poza stwierdzeniem niespornego faktu wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2021 r. dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego i niezakończonego w I kwartale 2022 r. postępowania w sprawie wniosku z 14 grudnia 2021 r. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, nie wskazał w sposób przekonujący w czym upatrywał wystąpienia istotnej wagi naruszenia prawa w dalszym procederze poboru wód powierzchniowych. Organ nie rozważył wszystkich okoliczności, które strona podnosiła już w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Przede wszystkim nie wykazał, aby dalszy pobór wód powierzchniowych z potoku B. przez S. Spółka z o.o. w Z., stanowiący realizację zadania jakim było zaopatrzenie w wodę mieszkańców Miasta Z. i Gminy K., wywołał negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Spółka ostatecznie uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych, zgodnie z wnioskiem i w zakresie nieznacznie różniącym się od poprzedniego. Poza formalnym brakiem pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2022 r. faktycznych skutków i wpływu na stan środowiska naturalnego organ nie przedstawił. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny możliwości odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, opierając się na dyrektywach o charakterze systemowym. W pełni racjonalne było bowiem w realiach rozpatrywanej sprawy (a czego skarżący kasacyjnie organ w sposób dogłębny nie uczynił) uwzględnienie okoliczności związanych z charakterem działalności prowadzonej przez Spółkę. Istotna była również ocena potencjalnych negatywnych skutków związanych z zaprzestaniem poboru wody oraz fakt ubiegania się o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez krótki okres czasu, dlatego, że oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 189a - 189k k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez odmienną ocenę zachowania podmiotów, które rozpoczynają działalność bez pozwolenia wodnoprawnego od podmiotów, które taką działalność prowadzą od wielu lat i ją kontynuują, oczekując na wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Na celowość uwzględnienia tej okoliczności zwrócono uwagę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w której stwierdzono, że po pierwsze: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres", a po drugie: "Przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". W związku z tym, że istota opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych bez stosownego pozwolenia była taka sama zarówno w przypadku stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i przepisów ustawy Prawo wodne, uprawnione jest uwzględnienie również powyższego stanowiska, czyniąc zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i równości wobec prawa chybionymi. Również w uchwale siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. "Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska". Na konieczność uwzględnienia tych okoliczności zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21. Uwzględniając powyższe uprawniona jest konstatacja, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej organ winien mieć na uwadze również zasadę proporcjonalności, cel opłaty podwyższonej, a także jej sankcyjny charakter. W rozpoznawanej sprawie Spółka uzyskała ostatecznie pozwolenie wodnoprawne w takim zakresie o jaki wnioskowała, wcześniej posiadała takowe pozwolenie i przed upływem jego ważności wystąpiła o nowe pozwolenie wodnoprawne. Nowe, ostateczne pozwolenie wodnoprawne Spółka posiadała już przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 472c ustawy Prawo wodne, bowiem po pierwsze, Sąd przepisu tego nie stosował i do jego treści się nie odwoływał, a po drugie, przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, bowiem wszedł w życie z dniem 9 sierpnia 2022 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1549). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku odwołującego się do przesłanek z art. 189d k.p.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepisy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).