III OSK 1628/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. o.o. sp.k. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2045/22 w sprawie ze skargi Fundacji B. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wytwarzania odpadów wydobywczych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. z siedzibą we W. (obecnie po zmianie nazwy: C. z siedzibą we W., dalej: skarżąca lub Fundacja), uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 3 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 9 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wytwarzania odpadów wydobywczych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 26 stycznia 2022 r. skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie: 1. wytwarzania odpadów wydobywczych bez przedłożenia Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego i uzyskania zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami wydobywczymi na części działki o numerze ewidencyjnym [...]; 2. magazynowania odpadów wydobywczych na części działki o numerze ewidencyjnym [...], gmina Pobiedziska powyżej 3 lat w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Postanowieniem z 9 maja 2022 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazał, że jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku z uwagi na art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1972) w związku z art. 22 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.). Wyjaśnił, że brak jest jednak przepisu prawa, który pozwalałby na wszczęcie i prowadzenie postępowania zgodnie z wnioskiem Fundacji. Organ stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym, polegająca na złożeniu do organu administracji publicznej podania, którego nie można załatwić na drodze postępowania administracyjnego. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 9 maja 2022 r. Fundacja wniosła skargę na postanowienie z 3 marca 2022 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czego domagała się Fundacja i na jakiej podstawie prawnej. W tym zakresie organ powinien wezwać Fundację do wskazania podstawy prawnej i skutku, jaki chce osiągnąć przez wszczęcie postępowania. Skarżąca nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, więc powinna zostać dodatkowo oprócz wezwania do wyjaśnienia, także poinformowana "o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego", zgodnie z art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Fundacja formułuje wiele zarzutów w stosunku do działalności przedsiębiorcy, przykładowo podnosi, że w obrębie zakładu górniczego jest prowadzona nielegalnie przeróbka wydobytej kopaliny. Ponadto, wskazuje, że zakład działa niezgodnie z uzyskanymi decyzją środowiskową i koncesją oraz, że powstały nielegalnie obiekty budowlane. W związku z tym Fundacja żąda ukarania przedsiębiorcy, w trybie art. 45 i 46 ustawy o odpadach wydobywczych, za wskazane wyżej naruszenia. Pomimo tak licznie sformułowanych kwestii, organy nie odniosły się do wskazanych zarzutów. Jedynie poinformowały stronę, że nie można załatwić wniosku na drodze postępowania administracyjnego, nie są organami właściwymi w zakresie "wydawania kar administracyjnych". Po stwierdzeniu swojej niewłaściwości w zakresie przepisów karnych, organy nie przekazały w trybie art. 65 k.p.a. właściwemu organowi wniosku we wskazanym zakresie. Poza tym, zarówno pismo organu I instancji przekazujące odwołanie wraz z dodatkowym pismem, w którym Marszałek Województwa Wielkopolskiego podjął próbę ustosunkowania się do zażalenia, jak i odpowiedź na skargę nie stanowią rozstrzygnięć organów, które są wiążące i zaskarżalne w toku postępowania. Organy powinny wszelkie wątpliwości wyjaśnić w decyzji administracyjnej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., żeby skarżąca mogła się do nich ustosunkować w środku zaskarżenia. Nie są wystarczające wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z 30 maja 2022 r. wskazujące, że organ podejmuje czynności wyjaśniające, czy konieczne było opracowanie programu gospodarowania odpadami wydobywczymi i uzyskanie decyzji zatwierdzającej program, przed rozpoczęciem działalności. W ocenie Sądu I instancji, uwzględniając literalną treść wniosku Fundacji organ powinien rozważyć wszczęcie postępowania np. w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska lub w przedmiocie prawidłowego gospodarowania odpadami wydobywczymi. Postępowanie to będzie miało na celu wyjaśnienie, czy przedsiębiorca przedłożył program gospodarowania odpadami wydobywczymi, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o odpadach wydobywczych. Natomiast organy powołały się na art. 13 ustawy o odpadach wydobywczych, który dotyczy już wstrzymania działalności posiadacza odpadów wydobywczych, w sytuacji gdy narusza on przepisy ustawy lub działa niezgodnie z decyzją zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi. Jest to inny etap postępowania, który będzie miał zastosowanie po wcześniejszym stwierdzeniu, że na przedsiębiorcy ciążył wymóg uzyskania takiej decyzji. Powołanie tego przepisu było niezrozumiałe, ponieważ Fundacja we wniosku o wszczęcie postępowania nie powołuje się na ten przepis. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. o.o. sp.k. z siedzibą w L. (dalej: spółka). Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, ze względu na niewłaściwą ocenę przesłanki interesu społecznego, podczas gdy Fundacja jest podmiotem reprezentującym interesy jej fundatora i prezesa zarządu, który za pośrednictwem Fundacji wyraża sprzeciw wobec działalności prowadzonej przez spółkę, przez co składane przez Fundację wnioski nie są uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i nie przemawia za nimi interes społeczny, a jedynie interes partykularny. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z "art. 1 § 1 pkt 1", art. 6, art. 31 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. polegające na wskazaniu, że zasadne może być wszczęcie postępowania administracyjnego ustalającego, czy konieczne było opracowanie programu gospodarowania odpadami wydobywczymi i uzyskanie decyzji zatwierdzającej program, podczas gdy żaden przepis prawny nie pozwala organowi na wszczęcie tego typu postępowania. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 65 i art. 66 § 1 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na naruszenie art. 65 k.p.a., podczas gdy ze względu na to, że podanie Fundacji dotyczyło kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, to obowiązkiem organu nie było przekazanie danego podania we właściwym zakresie do właściwego organu, tylko zgodnie z dyspozycją art. 66 § 1 k.p.a. zawiadomienie wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, ze względu na niewłaściwą ocenę przesłanki interesu społecznego. Spółka wskazuje bowiem, że Fundacja jest podmiotem reprezentującym interesy jej fundatora i prezesa zarządu, który za pośrednictwem Fundacji wyraża sprzeciw wobec działalności prowadzonej przez spółkę, przez co składane przez Fundację wnioski nie są uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i nie przemawia za nimi interes społeczny, a jedynie interes partykularny. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem oceny organu odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ organ uznał, że zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym, polegająca na złożeniu do organu administracji publicznej podania, którego nie można załatwić na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym, kwestia interesu społecznego nie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to, że to sądy administracyjne, z pominięciem rozstrzygnięcia właściwych w sprawie organów administracji, dokonały oceny jednej z przesłanek zastosowania art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Rozważenie, czy za wszczęciem postępowania i dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu przemawia interes społeczny jest natomiast możliwe, jeżeli w ogóle możliwe jest wszczęcie postępowania w danej sprawie. Ta ostatnia kwestia na obecnym etapie postępowania była natomiast przedmiotem sporu. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. (nieprawidłowo powołany w skardze kasacyjnej jako "art. 1 § 1 pkt 1"), art. 6, art. 31 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. polegające na wskazaniu, że zasadne może być wszczęcie postępowania administracyjnego ustalającego, czy konieczne było opracowanie programu gospodarowania odpadami wydobywczymi i uzyskanie decyzji zatwierdzającej program. Stanowisko to opiera się na nieprawidłowym założeniu, że Sąd I instancji "nakazał" organowi wszczęcie postępowania w trybie przepisów ustawy o odpadach wydobywczych. Natomiast stanowisko Sądu I instancji wskazuje przede wszystkim, że w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czego domagała się Fundacja i na jakiej podstawie prawnej, a sama odmowa wszczęcia postępowania była przedwczesna. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ powinien wezwać Fundację do wskazania podstawy prawnej i skutku, jaki chce osiągnąć przez wszczęcie postępowania. Skarżąca nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, więc powinna zostać dodatkowo oprócz wezwania do wyjaśnienia, także poinformowana "o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego", do czego organ był zobowiązany na podstawie z art. 9 k.p.a. Po trzecie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 65 i art. 66 § 1 k.p.a. Normy z art. 65 § 1 k.p.a. (powołana bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej) oraz art. 66 § 1 k.p.a. dotyczą innej sytuacji prawnej i faktycznej. Artykuł 65 § 1 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których organ, do którego wpłynęło podanie w ogóle nie jest właściwy do jego rozpoznania, ale sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym przez inny organ. Żądanie zawarte w podaniu może obejmować jedną lub więcej spraw, ale znaczenie ma to, że w żadnej z tych spraw nie może rozstrzygnąć organ, do którego wpłynęło to podanie. W takiej sytuacji organ, do którego wpłynęło podanie, przekazuje je organowi właściwemu oraz zawiadamia o tym wnoszącego to podanie. Z kolei norma z art. 66 § 1 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której do organu wpływa podanie dotyczące kilku spraw i organ, do którego wpłynęło to podanie może rozstrzygnąć przynajmniej jedną z nich zgodnie ze swoją właściwością, a w pozostałych sprawach jest niewłaściwy. W takiej sytuacji organ, do którego wpłynęło podanie załatwia sprawę, w której jest właściwy, wcześniej zawiadamiając wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. W tej sprawie właściwość organu do załatwienia sprawy była kwestionowana przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego oraz Ministra Klimatu i Środowiska Podzielenie zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie i uznanie, że w tej sprawie zastosowanie miał art. 66 § 1 k.p.a., oznaczałoby w istocie przesądzenie na obecnym etapie postępowania, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego był właściwy w sprawie do załatwienia w trybie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego przynajmniej jednego z żądań zawartych w podaniu Fundacji. Ocena taka była natomiast przedwczesna, jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.