III OSK 1645/22

Dnia 19 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1326/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 19 sierpnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/428/2021/9878/AK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 lutego 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1326/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z.o.o. w R. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO", "Kolegium") z 19 sierpnia 2021r. nr SKO.OS/41.9/428/2021/9878/AK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") decyzją z 11 czerwca 2021 r. nr AK.7033.15.2021 nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 14 461 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 288, dalej: "u.c.p.g."). W uzasadnieniu Prezydent, powołując się na złożone przez Spółkę sprawozdania w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stwierdził, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w 2020 r. wyniosła łącznie 310,6570 Mg, w tym łączna masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 23,0252 Mg. Poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła osiągnięty przez Spółkę w 2020 r. wyniósł zatem 5,03%. Biorąc pod uwagę masę odebranych przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych w 2020 r. wynoszącą 310,6570 Mg, wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wskazanych frakcji odpadów komunalnych powinien wynieść 50%. Różnica między wymaganym poziomem recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła a osiągniętym przez stronę w 2020 r. wynosi zatem 34,97%. Kara została wyliczona w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54; dalej: "p.o.ś") i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2020 r. wynosiła 270 zł/Mg, przy czym brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosiła 53,5579 Mg, zatem wysokość kary pieniężnej wynosi 14 460,633 zł, co po zaokrągleniu w myśl art 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.) stanowi 14 461 zł. Prezydent przyjął przy tym, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a."). SKO decyzją z 19 sierpnia 2021 r. nr SKO.OS/419/428/2021/9878/AK, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa polegającego na nieosiągnięciu w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g u.c.p.g., a nadto naruszenie mające miejsce po raz wtóry, nie jest bowiem znikoma. Kolegium wskazało, że adresatem obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. jest podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Przedsiębiorca działający poza gminnym systemem gospodarowania odpadami jest zobowiązany do osiągnięcia tych samych wskaźników jak gmina. Taka regulacja wynika stąd, że na gminie spoczywa obowiązek osiągania określonych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.c.p.g. nie jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Jednocześnie dzięki tym obowiązkom gminy mogą w sposób kompleksowy monitorować działania podejmowane zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, co w efekcie ma przyczyniać się do zwiększenia osiąganych poziomów wyznaczonych przepisami Unii Europejskiej. Obowiązki te mają też na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Kolegium stwierdziło, że przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. SKO stwierdziło, że przedsiębiorca musi przede wszystkim uwzględnić, że osiągnięcie poziomów wskazanych rodzajów odpadów możliwe jest w wypadku selektywnego zbierania odpadów. Z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia go fakt podpisania umowy jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych. Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma również znaczenia, czy nieruchomość - z właścicielem której została zawarta umowa - jest zamieszkała, czy niezamieszkała. Dalej Kolegium podniosło, że jakkolwiek przyjmuje gwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek stanowisko, a w konsekwencji dopuszcza możliwość stosowania w tego rodzaju sprawach działu IVa k.p.a., to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek (tu osiągnięcie w danym roku kalendarzowym poziomów recyklingu), to podmiot zobowiązany jest ów obowiązek wykonać. Nie jest istotne, że stronie wydaje się, iż nałożenie takiego obowiązku nie jest racjonalne czy potrzebne. Przepis ten nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy, a do takiej sytuacji mogłoby doprowadzić skupienie się przy ewentualnym odstąpieniu od wymierzenia kary, wyłącznie na charakterze tego obowiązku jako bagatelnego, czy nikomu niewyrządzającego szkody przy jego niedochowaniu. Nadto Kolegium stwierdziło, że Spółka dopuściła się tego deliktu już po raz drugi. Decyzją z 12 stycznia 2021 r., nr AK.7033.15.2020 Prezydent nałożył bowiem na nią karę pieniężną w wysokości 3128 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 r. Oznacza to, że od dwóch lat Spółka nadal narusza przepisy prawa, które były podstawą do jego ukarania. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia na Spółkę kary również z uwagi na fakt, że Spółka nie zaprzestała naruszeń i popełniła kolejny delikt. SKO nie podzieliło zarzutów odwołania sformułowanych, że obowiązkowi na podstawie art. 9g u.c.p.g. nie powinny podlegać podmioty odbierające wyłącznie odpady zmieszane z terenów niezamieszkałych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: "P.p.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: a. niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, b. niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji, c. niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g u.c.p.g., d. niezastosowaniu przez Prezydenta i SKO przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 P.p. i art. 11 P.p., będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy, e. pominięciu przez Prezydenta i SKO okoliczności, że podstawy obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w roku 2008, f. nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma (co zostało potwierdzone przez Prezydenta), g. nieprawidłowym ustaleniu, że fakt dokonania przez skarżącą ponownego naruszenia przepisów dyskredytuje to ją od możliwości zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu. 2. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 P.p. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, 3. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 P.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji Prezydenta i SKO, 4. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i uznaniu, że fakt, iż skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania, 5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone, 6. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko zawarte w swojej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że na skarżącej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Zdaniem Sądu I instancji, Spółka powinna przedsięwziąć we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca nie wskazała, aby zwracała się do Gminy Bytom o podjęcie konkretnych i zgodnych z ustawą działań polepszających możliwości osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia. Nie wykazała też, aby sama podejmowała konkretne w tym względzie działania m.in. informacyjne i edukacyjne. Nie wykazała, aby m.in. podejmowała działania mobilizujące właścicieli nieruchomości zbierających (oddających) odpady selektywne do właściwego wywiązywania się z tego obowiązku poprzez kontrolę pod tym kątem odpadów przekazywanych jako niesegregowane (zmieszane), co mogłoby ograniczyć ilość tych ostatnich, a zwiększyć masę frakcji segregowanych (papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła), a co mogłoby pozwolić skarżącej na wywiązanie się z obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, aby z niezależnych od niej przyczyn nie miała możliwości odzysku z odbieranych przez nią odpadów zmieszanych poszczególnych frakcji segregowanych, co również mogłoby doprowadzić do realizacji ciążącego na niej z mocy art. 9g u.c.p.g. obowiązku. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby niewywiązanie się przez Spółkę z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. było następstwem działania w 2020 r. w warunkach rozprzestrzeniającej się wówczas epidemii spowodowanej COVID-19. Sąd I instancji podzielił stanowisko zajęte przez SKO w zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie treści art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, aby zaprzestała naruszania wymogu wynikającego z art. 9g u.c.p.g., w sytuacji gdy wcześniejszą decyzją z 12 stycznia 2021 r. Prezydent nałożył na nią karę pieniężną na wcześniejszy podobny delikt popełniony w 2019 r. w związku z prowadzeniem działalności na terenie Gminy [...]. Również z powoływanej w skardze na korzyść skarżącej (i dołączonej do skargi) decyzji SKO z 24 sierpnia 2021 r. wynika, że Spółka podobny delikt popełniła prowadząc w 2020 r. działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów na terenie Miasta [...]. W ocenie Sądu, wskazana powtarzalność w dłuższym okresie naruszeń obowiązków wynikających z ustawy nie pozwala na przyjęcie, że waga naruszeń jest znikoma. Zdaniem Sądu, przyjęcie innego stanowiska podważałoby też przy tym cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań, związanych z ochroną środowiska. Należy mieć też na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami poszczególnych frakcji odpadów ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Sąd I instancji stwierdził, że nie można przyjąć, że w tym zakresie "waga naruszenia prawa jest znikoma", nawet gdyby faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła. Za dokonaniem w tym względzie odmiennych ustaleń i ocen nie przemawia też treść dołączonych do skargi decyzji SKO, w których tezy, że przedsiębiorcy nie zawinili nie osiągając wymaganych poziomów recyklingu oraz, iż waga ich naruszeń jest znikoma, nie zostały w odniesieniu do obowiązujących przepisów i stanów faktycznych tych spraw w dostatecznie przekonywujący sposób uzasadnione. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1. art. 9g u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy, 2. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nie osiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne. II. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 10 P.p. i art. 11 P.p., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: a. niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, b. niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji, c. niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g u.c.p.g.; d. niezastosowaniu przez Prezydenta i SKO przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 P.p. i art. 11 P.p. organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy, e. pominięciu przez organy okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w roku 2008, f. nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma, g. nieprawidłowym ustaleniu, że z uwagi na fakt, że skarżącą dokonała ponownego naruszenia przepisów dyskredytuje to ją od możliwości zastosowania wobec [...] instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu. 2. art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 P.p. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 P.p. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, 4. art. 189d pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i uznaniu, że fakt, iż skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania, 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone, 6. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. albowiem organ administracji publicznej zaniechał prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co dowodzi zaniechania merytorycznego rozpoznania sprawy co do swojej istoty w dwóch instancjach, które to naruszenie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zasadności decyzji i sprawia, że decyzja nie realizuje ustawowej zasady przekonywania, co w konsekwencji powinno doprowadzić do słusznego zastosowania przez Sąd orzekający art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu istotnego naruszenia prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie. Pismem z 18 listopada 2025 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną, a ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z: - Morfologii odpadów komunalnych wytwarzanych w Polsce, Instytut Ochrony Środowiska - Państwowy Instytut Badawczy, na potwierdzenie faktu, że Skarżąca nie miała możliwości uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, - raportu "Global Recycling League Table" Phase One report wraz z tłumaczeniem maszynowym na język polski na potwierdzenie faktu, że Skarżąca nie miała możliwości uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, - sprawozdań Marszałka Województwa Śląskiego za lata 2020-2024 na potwierdzenie faktu, że skarżąca nie miała możliwości uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu z uwagi na to, że uzyskanie poziomów w przypadku większości gmin jest w praktyce niemożliwe, a brak osiągnięcia poziomów wynika z uwarunkowań systemowych, a nie z przyczyn leżących po stronie podmiotów odbierających odpady komunalne takich jak skarżąca. Ponadto na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") pytania prejudycjalnego dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego: "Czy mając na względzie treść art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy, w którym to przepisie została zawarta zasada "zanieczyszczający płaci", do której wprowadzenia do przepisów prawa krajowego Rzeczpospolita Polska była zobowiązana do dnia 1 lipca 2020 roku, jak również mając na względzie art. 8a ust. 1, ust. 4 lit. a) i ust. 5), na mocy których Rzeczpospolita Polska była zobowiązana w tym samym terminie do wprowadzenia przepisów prawa krajowego odnoszącego się do rozszerzonej odpowiedzialności producenta, w tym w zakresie odpowiedzialności finansowej za odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów powstałych z takich produktów - zgodne z postanowieniami Dyrektywy są art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, zgodnie z którymi podmioty odbierając odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia przewidzianych w przepisach prawa krajowego poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odpadów papieru, metalu, szkła i tworzyw sztucznych, a w przypadku braku osiągnięcia tych poziomów, pomimo przekazania odpadów do właściwych instalacji komunalnych (w przypadku zmieszanych odpadów komunalnych) — wyznaczonych przez właściwych Marszałków Województw - oraz do sortowni odpadów komunalnych - posiadających wymagane przepisami prawa decyzje zezwalające na przetwarzanie odpadów selektywnie gromadzonych - podmiot ten jest zobowiązany do zapłaty na rzecz gminy, z której odpady odbierał w danym roku kalendarzowym, administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia tych poziomów i tym samym poniesienia dodatkowych kosztów wynikających z przekazania temu podmiotowi od odbioru i zagospodarowania przez właścicieli nieruchomości odpadów o takim składzie lub takim zanieczyszczeniu innymi odpadami lub substancjami, że instalacje - wyznaczone przez organy administracji lub które uzyskały niezbędne decyzje administracje - po przeprowadzeniu ich sortowania nie przekazały w większości do procesów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu Ponadto, na podstawie art. 193 Konstytucji skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 9g pkt 1 i art. 9x ust, 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, zgodnie z którymi podmioty odbierając odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia przewidzianych w przepisach prawa krajowego poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odpadów papieru, metalu, szkła i tworzyw sztucznych, a w przypadku braku osiągnięcia tych poziomów, pomimo przekazania odpadów do właściwych instalacji komunalnych (w przypadku zmieszanych odpadów komunalnych) - wyznaczonych przez właściwych Marszałków Województw — oraz do sortowni odpadów komunalnych - posiadających wymagane przepisami prawa decyzje zezwalające na przetwarzanie odpadów selektywnie gromadzonych - podmiot ten jest zobowiązany do zapłaty na rzecz gminy, z której odpady odbierał w danym roku kalendarzowym, administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia tych poziomów, jest zgodny z art. 2, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 2. W pierwszej kolejności należało się odnieść do pisma procesowego skarżącego z 18 listopada 2025 r. złożonego dzień przed rozprawą przed NSA. W piśmie tym skarżący wnioskował między innymi na konieczność skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE we wskazanym szczegółowo zakresie oraz jednocześnie wnioskował o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego odnoszącego się do wskazanego w nim przepisu u.c.p.g. W ocenie NSA oba wnioski procesowe są niezasadne. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie NSA nie podziela w tym zakresie wątpliwości konstytucyjnych dotyczących art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w brzmieniu: "Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1" oraz art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g.: "2. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. 3. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". Podkreślić trzeba, że instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji, nie daje stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2257/22). Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym jest uprawnieniem, z którego Sąd korzysta gdy ma wątpliwości co do "konstytucyjności" przepisu. Gdy ich nie ma, nie może być do tego zmuszony wnioskiem strony, skoro przewidziana art. 193 Konstytucji instytucja pytania prawnego nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3262/15). Podobnie również należy wskazać, że art. 267 TFUE zobowiązuje Sąd, którego orzeczenie nie podlega zaskarżeniu według prawa krajowego do wystosowania pytania prejudycjalnego, ale jedynie wówczas gdy zachodzą do tego wskazane w art. 267 zdanie pierwsze i drugie TFUE podstawy o charakterze merytorycznym. Obowiązek ten aktualizuje się dopiero wówczas, gdy Sąd poweźmie wątpliwości w zakresie wykładni prawa unijnego (por. wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., sygn. akt I GNP 1/23). Sąd powinien zwrócić się na podstawie art. 267 TFUE z pytaniem do TSUE w przypadku wątpliwości, co do wykładni prawa unijnego. Tymczasem z niniejszej sprawy nie wynika, aby Sąd I instancji powziął takie wątpliwości. Wątpliwości takich nie ma również Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej że sformułowane we wniosku pytanie jest mało czytelne, wielopłaszczyznowe a sposób redakcji budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie do jego treści i zamierzonych skutków. 3. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę spółki od decyzji SKO w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 14 461 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. Przypomnieć trzeba, zgodnie z art. 184 Konstytucji, NSA został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) a nie do oceny słuszności czy celowości rozwiązań krajowych czy też wynikających z prawa unijnego. Problem braku osiągnięcia ambitnych poziomów dotyczących selektywnego zbierania i recyklingu odpadów (komunalnych, ale również innych np. powstających z opakowań czy sprzętu elektrycznego i elektronicznego) dotyczy nie tylko Polski, wszystkich krajów Unii Europejskiej. Wyniki osiągane w poszczególny latach wskazują na ryzyko nieosiągnięcia celu dla roku 2025 (55%) oraz celów wyznaczonych na następne lata (60% - 2030, 65% - 2035 – por. informacja Ministra Klimatu i Środowiska 7 marca 2025 r. DGO-OK.050.3.2025.AAG 3661821.14516244.11736103). Istotą recyklingu jest odzysk odpadów polegający na przetwarzaniu odpadów na produkty, materiały lub substancje nadające się do dalszego wykorzystania (por. art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.). Zgodnie z obowiązującym art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Zatem adresatem wskazanego obowiązku jest podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który działa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie użył określenia "przedsiębiorca", lecz "podmiot". Oznacza to, że takim podmiotem może być nie tylko przedsiębiorca, lecz także gminna jednostka organizacyjna (por. D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wer. el. WKP 2023). Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą administracyjną, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że skoro skarżąca (profesjonalista w branży) świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Tymczasem, ze stanu faktycznego sprawy wynikało to, że: - organ powołując się na złożone przez spółkę sprawozdania w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stwierdził, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w 2020 r. wyniosła łącznie 310,6570 Mg, w tym łączna masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 23,0252 Mg; - poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła osiągnięty przez spółkę w 2020 r. wyniósł zatem 5,03%; - biorąc pod uwagę masę odebranych przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych w 2020 r. wynoszącą 310,6570 Mg, wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wskazanych frakcji odpadów komunalnych powinien wynieść 50%; - różnica między wymaganym poziomem recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła a osiągniętym przez stronę w 2020 r. wyniosła zatem 44,97%; - organ w decyzji szczegółowo wskazał podstawę prawną i zasady obliczenia kary pieniężnej w wysokości 14 461 zł nałożonej na spółkę; - skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organu stanowiących podstawę matematycznego wyliczenia wysokości nałożonej na nią kary. 4. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na szereg szczegółowych przepisów k.p.a. zestawiając je z przepisami p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się głównie do błędnego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem spółki, podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji a brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynikał wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki. Decyzje organów nie realizują zasady przekonywania, co w konsekwencji powinno doprowadzić do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu istotnego naruszenia prawa a nie do oddalenia skargi. Z kolei w ramach naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała art. 9g u.c.p.g. oraz art. 9x ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich "błędne zastosowanie", które miało wpływ na wynik sprawy. Błędnie organy a później Sąd uznał, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. Zdaniem NSA, ze względu na tak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzutów (i w gruncie rzeczy powtarzające się argumenty) można odnieść się do nich w sposób łączny. 5. W ocenie NSA, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i żaden z jej zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – rację ma Sąd I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie w żaden też sposób skarżąca nie wykazała, aby z niezależnych od niej przyczyn nie miała możliwości odzysku z odbieranych przez nią odpadów zmieszanych poszczególnych frakcji segregowanych, co również mogłoby doprowadzić do realizacji ciążącego na niej z mocy art. 9g u.c.p.g. obowiązku. Brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby niewywiązanie się przez spółkę z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. było następstwem działania w 2020 r. w warunkach rozprzestrzeniającej się wówczas epidemii spowodowanej COVID-19. Powoływane w tym względzie okoliczności nie zostały dostatecznie wykazane, a tym bardziej nie pozwalają na akceptację formułowanych przez skarżącą wniosków co do ich wpływu na obiektywną możliwość realizacji obciążającego ją obowiązku. Zatem zasadnie Sąd I instancji wskazał, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie (zgodnie z art. 9g u.c.p.g.) obowiązujących w 2020 r. poziomów recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami frakcji odpadów komunalnych w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Po drugie – Sąd I instancji prawidłowo wskazał również, że organy w niniejszej sprawie w sposób właściwy obliczyły wysokość kary pieniężnej i nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (błędnie wskazano w uzasadnieniu Sądu jako "art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a.") – czyli odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23). Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd I instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). W niniejszej sprawie Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała, aby zaprzestała naruszania wymogu wynikającego z art. 9g u.c.p.g., w sytuacji gdy wcześniejszą decyzją z 12 stycznia 2021 r. organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną na wcześniejszy podobny delikt popełniony w 2019 r. w związku z prowadzeniem działalności na terenie Gminy [...]. Również z powoływanej w skardze na korzyść skarżącej (i dołączonej do skargi) decyzji SKO z 24 sierpnia 2021 r. (k. 41 akt sądowych) wynika, że skarżąca podobny delikt popełniła prowadząc w 2020 r. działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów na terenie Miasta [...]. Zatem Sąd I instancji przyjął w sposób właściwy, że organy zasadnie wykazały, iż biorąc pod uwagę wskazane naruszenia obowiązków wynikających z u.c.p.g. nie można było uznać, że waga naruszeń była "znikoma". Po trzecie – Sąd I instancji właściwie ocenił również przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że niniejsza sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało również uzasadnione w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. NSA w pełni podziela takie wnioski. Po czwarte – zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na to, że "Skarżąca nie jest jedynym podmiotem, który odbiera odpady z terenu nieruchomości niezamieszkałych na terenie Miasta [...] - co ma istotne znaczenie z punktu widzenia braku jej odpowiedzialności za wynik poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia poszczególnych frakcji odpadów na terenie całego Miasta". W świetle art. 9g u.c.p.g. to przecież konkretny "podmiot odbierający odpady komunalne" jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiedniego poziomów recyklingu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia to, czy podmiot jest "jedynym" czy "jednym z kilku" podmiotów odbierających odpady na terenie danej gminy. Z art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 u.c.p.g. został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany konkretny podmiot (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23). Po piąte – zarzut wskazujący na to, że "(...) podstawy do obliczenia kary zostały oparte na badaniach morfologii dla całego kraju, które przeprowadzone zostały jeszcze w 2008 r." i jest to niezgodne z art. 35 u.o. – jest uzasadniony w sposób tak ogólny, że nie poddaje się kontroli. Podobnie jak zarzut wskazujący na to, że "Skarżąca nie ma w 100% wpływu na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych umów, a także jaka część odebranych odpadów może zostać poddana procesom prowadzącym do ich odzysku"; "(...) obowiązek segregacji został nałożony na właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów u.c.p.g. i nie zawsze Spółka ma możliwość dokładnego skontrolowania odebranych odpadów, a także nie ma bezpośrednio wpływu na jakość odbieranych odpadów". Zarzuty te wskazują na brak zrozumienia istoty systemu w zakresie recyklingu odpadów komunalnych. Prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21). Wobec tego niezasadne są w tym zakresie wszelkie zarzuty skargi oraz argumentacja na ich poparcie, tj. dotyczące brak winy Spółki odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważnych czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne. Po szóste – nie ma żadnego wpływu na prawidłowość wyroku Sądu I instancji twierdzenie skarżącej, że obowiązek edukowania mieszkańców w zakresie segregacji odpadów, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. spoczywa na gminie. Zupełnie hipotetyczne i życzeniowe jest w tym zakresie jest twierdzenie skarżącej, że "(...) gdyby akcje edukacyjne zostały przeprowadzone w większym naciskiem na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, może udałoby się Skarżącej uzyskać wyższe poziomy w stosunku do faktycznie osiągniętych". Wskazywanie przy tym również na "inne czynniki zewnętrzne" uniemożliwiające skarżącej osiągniecie odpowiedniego poziomu recyklingu odpadów jest również nietrafione (np. wykradanie odpadów przez osoby bezdomne) i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w kontrolowanym postepowaniu. Po siódme – bezzasadne są zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego (tj. art. 9g u.c.p.g. i art. 9x ust. 3 u.c.p.g.) poprzez ich "błędne zastosowanie". W orzecznictwie wskazuje się, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x ust. 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną. Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 141/25). Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez dany podmiot, czy też adekwatność podejmowanych przez niego działań. Nie mają tu żadnego znaczenia inne okoliczności, takie jak ewentualna wina ukaranego, istniejące lokalnie uwarunkowania, czy też realizacja obowiązków informacyjnych gminy. NSA w pełni podziela wskazane ustalenia. 6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. ----------------------- # 22