III OSK 1755/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 532/24 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Rektora Uczelni [...] z siedzibą w W. w sprawie niewydania dyplomu poświadczającego ukończenie studiów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 532/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Rektora Uczelni [...] z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Uczelnia) w sprawie niewydania dyplomu poświadczającego ukończenie studiów (pkt 1 wyroku) zobowiązał Rektora Uczelni [...] z siedzibą w W. do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania dyplomu skarżącej w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2 wyroku) stwierdził, że Rektor Uczelni [...] z siedzibą w W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, o której mowa w pkt 1, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) zasądził od Uczelni [...] z siedzibą w W. na rzecz K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 26 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Uczelni [...] (wcześniej [...]) w przedmiocie niewydania w terminie dyplomu ukończenia studiów, o którym mowa w art. 77 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, a także o zawieszenie postępowania. Podniósł, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak ponaglenia, a wydanie dyplomu wymaga uprzedniej weryfikacji dokumentacji związanej z przebiegiem studiów. Wskazał również na nieprawidłowości ujawnione w działalności Uczelni, prowadzone postępowanie karne dotyczące byłych władz, konieczność weryfikacji licznych postępowań w sprawie nadania tytułu zawodowego oraz braki w dokumentacji dotyczącej skarżącej. W ocenie Rektora okoliczności te wykluczały wydanie dyplomu w ustawowym terminie i uzasadniały wstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy. W piśmie z dnia 13 maja 2025 r. skarżąca wskazała, że wielokrotnie zwracała się do Uczelni o wydanie dyplomu, kierując także wiadomości mailowe. Podniosła ponadto, że w piśmie z 25 lipca 2024 r., nadanym listem poleconym, wezwała Uczelnię do wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 532/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, była ona dopuszczalna bowiem skarżąca wystąpiła z ponagleniem do Uczelni w piśmie z 25 lipca 2024 r. WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem skargi była bezczynność Rektora [...] (dawniej [...]) w sprawie wydania skarżącej dyplomu ukończenia jednolitych studiów magisterskich. W tym zakresie Rektor działał jako organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których organ obowiązany jest do wydania aktu albo podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi jest zatem ustalenie, że organ był właściwy w sprawie i ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek określonego działania. W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że sprawa wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych ma charakter administracyjny, co wynika to wprost z art. 77 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z którym postępowanie w sprawie nadania tytułu zawodowego ma charakter postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd podkreślił, że pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które dopuszcza kontrolę aktów dotyczących odmowy wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych. Dyplom stanowi bowiem dokument publiczny potwierdzający uzyskanie wyższego wykształcenia i tytułu zawodowego, a jego wydanie należy do obowiązków uczelni wobec absolwenta, który ukończył studia. Jak podkreślił WSA w Warszawie stosownie do art. 77 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, uczelnia wydaje absolwentowi dyplom ukończenia studiów wraz z suplementem oraz ich dwa odpisy w terminie 30 dni od dnia ukończenia studiów. Tym samym po stronie Uczelni istniał jednoznaczny, ustawowy obowiązek wydania skarżącej dyplomu w przewidzianym terminie. W realiach niniejszej sprawy za bezsporny fakt Sąd uznał, że skarżąca ukończyła studia, czego nie kwestionowała sama Uczelnia, wydając jej stosowne zaświadczenie. Ponadto podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżąca ukończyła jednolite studia magisterskie na kierunku psychologia i 28 marca 2024 r. przystąpiła do egzaminu dyplomowego, uzyskując tytuł magistra psychologii. Pomimo upływu ustawowego terminu dyplom nie został jej wydany. Uczelnia w dniu 10 maja 2024 r. wydała skarżącej jedynie zaświadczenie potwierdzające zakończenie toku studiów, przystąpienie do egzaminu dyplomowego oraz uzyskanie tytułu zawodowego. Skarżąca wielokrotnie domagała się wydania dyplomu, a wobec braku reakcji organu wniosła 26 sierpnia 2024 r. skargę na bezczynność. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Rektor pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., zachodzi bowiem wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podejmuje wymaganej czynności albo nie kończy sprawy w sposób przewidziany prawem. W niniejszej sprawie, mimo upływu około siedmiu miesięcy od ukończenia studiów i uzyskania tytułu zawodowego, organ nie wydał ani dyplomu, ani decyzji odmawiającej jego wydania. Taki stan rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należało uznać za naruszenie art. 77 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo znacznego opóźnienia, obciążenie Uczelni związane z weryfikacją licznych postępowań o nadanie tytułu zawodowego wykluczało uznanie, że bezczynność miała charakter oczywisty, zawiniony i kwalifikowany. Brak było też podstaw do przyjęcia, że organ działał w złej wierze lub celowo lekceważył swoje obowiązki. WSA w Warszawie nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Prowadzone postępowanie karne i ewentualne zarzuty wobec byłego rektora nie zwalniały Uczelni z obowiązku załatwienia sprawy skarżącej, która ukończyła studia i uzyskała tytuł magistra psychologii. Ewentualne późniejsze ustalenia mogłyby jedynie uzasadniać zastosowanie nadzwyczajnych trybów postępowania, w tym wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności dyplomu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Uczelnia (dalej jako skarżąca kasacyjnie). W skardze tej na podstawie art. 176 § 1 pkt 2) P.p.s.a. zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r., poz. 1571, tekst jedn.; w skrócie: "p.sz.w.n.") oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności: 1) która to ocena nastąpiła bez uwzględniania szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach) spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów - kart przebiegu studiów lub dyplomów - które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwo: i rzetelności ujawnionych danych, 2) bez uwzględnienia szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię, 3) bez uwzględnienia szeregu działań naprawczych podjętych przez Uczelnię nakierowanych na legalność i jakość kształcenia, 4) a nadto bez uwzględnienia faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 § pkt 3) P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi skarżącej w całości (art. 188 P.p.s.a.). Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 powyżej, wnoszę o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. w zw, z art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodny wniosek stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Badając ważność prowadzonego w sprawie postępowania wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 listopada 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.) określają zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki w zakresie dotyczącym uczelni publicznych i niepublicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić należy, że nie można zatem uznać, że stosunek prawny łączący niepubliczną uczelnię ze studentem posiada jedynie charakter cywilnoprawny, a zatem w zasadzie wyłączona jest możliwość administracyjnoprawnego nadzoru nad tego typu placówką. Kwestie prawidłowości wykonania zobowiązań wynikających z umów cywilnoprawnych nie mają wpływu na gwarancje związane z wykonywaniem przez szkoły prywatne zadań publicznych. Z tego względu wskazać należy, że w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. w związku z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.,poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 oraz 3 P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 P.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 czy 3 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów k.p.a., lecz jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez Uczelnię, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania, co już świadczy o wadliwej konstrukcji omawianego zarzutu w zakresie dotyczącym naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym o jego nieskuteczności. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że niezrozumiała jest próba wytknięcia przez stronę skarżącą kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nieuwzględnienia przy ocenie pozostawania przez Uczelnię w bezczynności, wskazywanych przez nią okoliczności faktycznych dotyczących jej szczególnej sytuacji w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego, na podstawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Zgodnie zaś z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, uczelnia wydaje absolwentowi, w terminie 30 dni od dnia ukończenia studiów, dyplom ukończenia studiów wraz z suplementem do dyplomu oraz ich 2 odpisy, w tym na wniosek studenta złożony do dnia ukończenia studiów: 1) odpis dyplomu w języku angielskim, francuskim, hiszpańskim, niemieckim, rosyjskim albo w innym języku obcym, w którym było prowadzone kształcenie na tych studiach; 2) odpis suplementu do dyplomu w języku angielskim albo w innym języku obcym, w którym było prowadzone kształcenie na tych studiach. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zaś na podstawie omawianego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w niniejszej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest także fakt niedochowania przez Uczelnię terminu wskazanego w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Uczelnię okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W związku z treścią omawianego zarzutu dodać także należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił wskazywane przez nią okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji wskazał wprost, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił argumenty Uczelni dotyczące aresztowania Rektora [...] w W., zmianę formy organizacyjnej Uczelni, zmiany kadrowe związane z wszczęciem postępowania karnego, ustanowienie zarządu przymusowego, konieczność przeprowadzenia długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego oraz weryfikacji danych przed wydaniem studentom dokumentów. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Uczelnię w toku postepowania sądowego. Słusznie jednak Sąd I instancji stwierdził, że nie mogą one usprawiedliwić bezczynności Uczelni w przedmiocie wydania skarżącej dyplomu ukończenia studiów. Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 P.p.s.a.