III OSK 181/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 773/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o. o. z siedzibą w J. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 lipca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. W uzasadnieniu Sad I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 10 maja 2013 r. udzielił spółce zezwolenia na zbieranie odpadów, w przewidzianych w niej frakcjach. W zezwoleniu określono miejsce prowadzenia działalności, miejsce i sposób magazynowania odpadów, opisano metody zbierania odpadów, oraz wskazano na dodatkowe warunki zbierania odpadów. W pkt 6 decyzji zawarto, że decyzję wydano na okres 10 lat. W dniu 13 marca 2019 r. do organu I instancji wpłynęło drogą elektroniczną zgłoszenie (wraz ze zdjęciami) dotyczące szeregu nieprawidłowości związanych z gospodarowaniem odpadami zbieranymi przez firmę spółkę na terenie działki nr ewid. [...]/10 oraz [...]/11, obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Prezydent Miasta Gdańska na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.), pismem z 14 marca 2019 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku o podjęcie czynności kontrolno-rozpoznawczych mających na celu sprawdzenie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na terenie zakładu spółki. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku przeprowadził kontrolę w dniu 9 kwietnia 2019 r., o wynikach której poinformował organ I instancji. Natomiast 15 marca 2019 r. pracownicy Prezydenta Miasta Gdańska przeprowadzili niezapowiedziane czynności wyjaśniające na terenie zakładu spółki. W związku ze stwierdzeniem przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia kontrolujący wystąpili do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wykonanie kontroli. Dalsze czynności kontrolne prowadzone były tego samego dnia przez pracowników organu I instancji oraz inspektorów inspekcji ochrony środowiska. Na podstawie ustaleń kontroli Prezydent Miasta Gdańska pismem z 18 marca 2019 r. wezwał spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków wydanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 maja 2013 r. o zezwoleniu na zbieranie odpadów i przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). oraz wyznaczył termin usunięcia nieprawidłowości do 30 kwietnia 2019 r. Podstawę wezwania stanowił art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach Pismem z 25 kwietnia 2019 r. organ I instancji wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli sprawdzającej po 30 kwietnia 2019 r. i ustalenie czy spółka zaniechała naruszeń. Organ inspekcji ochrony środowiska potwierdził zbieranie i magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 maja 2013 r., a także przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Protokół kontroli został skutecznie doręczony prezesowi zarządu spółki, który odmówił jego podpisania. Zastrzeżenia do protokołu zostały wniesione po terminie. Sąd I instancji opisał szczegółowo dalsze czynności dokonane przez organ I instancji oraz inne upoważnione organy. Decyzją z 29 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska cofnął spółce bez odszkodowania zezwolenie na zbieranie odpadów oraz nałożył na spółkę obowiązek usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z 14 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 lipca 2020 r., podzielając stanowisko organów i odnosząc się do zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez dokonanie całkowicie wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za prawidłowe, a następnie przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń dokonanych przez "organy podatkowe" obu instancji. Po drugie, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji i uznanie, że w okolicznościach tej sprawy organy administracyjne były uprawnione do oddalenia wszelkich wniosków dowodowych spółki w zakresie postępowania dowodowego (w szczególności wnioskowanego przez spółkę dowodu z przesłuchania świadków). Wnioski dowodowe zmierzały do ustalenia okoliczności, które nie zostały dotychczas udowodnione zgodnie z twierdzeniami spółki (a zatem organy nie miały prawa ich oddalić), a których celem było ustalenie okoliczności mających istotne, a wręcz kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Po trzecie, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez dokonanie całkowicie wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji tj. brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, które określały istotę sprawy oraz miały wpływ na jej rozstrzygniecie. Ponadto Sąd I instancji zaakceptował błędne ustalenia organu nieznajdujące podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i pominął zarzut rażącego naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ze wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zostały błędnie sformułowane. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich akceptować, a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Brak jest podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszeń w tej sprawie, a zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie można również podzielić tego zarzutu w zakresie, w jakim podnosi brak odniesienia się do zarzutów skargi. Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi rozstrzygając sprawę co do jej istoty. Ponadto do zarzutu naruszenia prawa spółki do czynnego udziału w postępowaniu Sąd I instancji odniósł się na str. 45 uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.). Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty kasacyjne zostały uzasadnione (przy czym jest to uzasadnienie lakoniczne sporządzone wyłącznie w ramach podstawa kasacyjnych), w sposób stanowiący polemikę z ustaleniami organów, zaakceptowany przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast jak już wyżej wyjaśniono, żaden z zarzutów kasacyjnych nie mógł skutecznie podważyć tych ustaleń, ponieważ spółka sformułowała podstawy kasacyjne w oparciu o zarzuty naruszenia przepisów, które co do zasady nie mogą łącznie lub samodzielnie stanowić środka służącego kwestionowaniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.