III OSK 1813/22

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 220/22 w sprawie ze skargi N.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 grudnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/751/2021/16766/AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 220/22 oddalił skargę N. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 grudnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/751/2021/16766/AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oaz ocena prawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/751/2021/16766/AK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku N. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.OS/41.9/ 525/2021/12130/RN, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. Ś. z dnia 2 lipca 2020 r. nr OŚ.6220.7.2020, wydanej dla inwestora – B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa hali namiotowej nad pozostałą częścią placu kompostowego, budowa hali przyjmowania i segregacji odpadów wraz z systemem oczyszczania gazów odlotowych, budowa hali mieszania podłoży wraz z uwzględnieniem odpadów przyjmowanych do przetwarzania, utwardzenie terenu przed halą przyjmowania i segregacji odpadów, instalacja zamknięcia dwóch komór fermentacyjnych w celu hermetyzacji procesu fermentacji, instalacja do energetycznego wykorzystania biogazu w postaci kontenerowego generatora kogeneracyjnego zasilanego biogazem wraz z instalacją do ujmowania i oczyszczania biogazu, zmiany w zakresie ilości odpadów przyjmowanych do przetwarzania w procesie kompostowania i fermentacji", przewidzianego do realizacji na terenie oczyszczalni ścieków "B." w R. przy ul. [...]. Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2021 r. N. P. zwróciła się o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia 2 lipca 2020 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystąpienie tej przesłanki strona powiązała z naruszeniem: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji odnośnie do odziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz zwierząt, jak również procedowanie na podstawie niekompletnej karty informacyjnej przedsięwzięcia, ponieważ nie dokonano analizy wpływu inwestycji, w tym odoru, na zdrowie i życie ludzi oraz na dobra materialne; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i d, art. 66 ust. 1 i art. 66 pkt 6a lit. a, c i g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie miał danych, aby dokonać rzetelnej analizy m.in. w zakresie oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz zwierząt, a także na dobra materialne. W ocenie Kolegium, N. P. nie dysponuje interesem prawnym w tej sprawie, gdyż jej nieruchomość znajduje się w odległości ok. 1 km od inwestycji. Na tej podstawie oraz przy uwzględnieniu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wywiedziono, że nie znajduje się ona w obszarze, gdzie występowałyby przekroczenia standardu jakości środowiska. W skardze na powyższe postanowienie z dnia 16 grudnia 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, N. P. zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż bezspornym jest, że skarżącej nie przysługuje interes prawny i tym samym nie ma potrzeby dokonywania ustaleń o charakterze merytorycznym, czemu zaprzecza uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a ponadto wadliwie przyjęto, iż kwestia dotycząca występowania odoru poza zakładem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny, nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ ze względu na brak określonego standardu środowiska dla niego nie ustala się, czy może on oddziaływać na środowisko, z czym nie sposób się zgodzić i czemu zaprzeczają wyroki NSA podniesione w obu wnioskach; 2) art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przywołanie w osnowie decyzji tylko i wyłącznie przepisu procesowego, bez wskazania, które przypisy prawa materialnego organ stosował; 3) art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie ma prawa do kwestionowania decyzji oraz dokumentacji przedłożonej przez inwestora, nawet jeżeli określił on nieprawidłowo obszar występowania uciążliwości, który dotyka setki osób zamieszkujących w znacznej odległości od inwestycji; 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 2, 3 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy, poprzez ich pominięcie w sytuacji, w której odór uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz może stanowić zagrożenie dla zdrowia oraz życia; 5) art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a i art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Arhus w dniu 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż nikt poza granicami 100 m nie ma prawa do kwestionowania decyzji środowiskowej i to tylko dlatego, że nie ustalono standardu jakości środowiska dla odoru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarżąca nie dysponuje przymiotem strony w sprawie. Ustawodawca, wprowadzając art. 74 ust. 3a ustawy, zdecydował się w sposób odmienny określić pojęcie strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z tym nie będą w tym przypadku znajdowały zastosowania reguły ogólne wynikające z art. 28 k.p.a. W myśl powołanego art. 74 ust. 3a ustawy, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia, m.in. w jednostce redakcyjnej 3.3.1, dokonano określenia oddziaływania w zakresie emisji pyłów i gazów do powietrza. Wyniki tych badań zobrazowano w formie graficznej na mapach stanowiących załączniki do karty informacyjnej m.in. w zakresie natężeń amoniaku oraz merkaptanów, a więc związków odorowych. Sięgnięcie do nich, jak również do mapy, na której wyznaczono zakres oddziaływania przedsięwzięcia, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Linie wyznaczające teren owego oddziaływania przebiegają w odległości nieco powyżej 100 m od granic terenu, na którym przedsięwzięcie będzie realizowane. Tymczasem, na co wskazuje sama skarżąca, jej nieruchomość zlokalizowana jest w odległości ok. 1.000 m. Oznacza to, że znajduje się ona poza obszarem, gdzie przewidywane są przekroczenia dopuszczalnych stężeń dla badanych substancji, jak wspomniane związki odorowonne (amoniak, siarkowodór, merkaptany). Zapach czy odór jest substancją niemierzalną i w takiej sytuacji, za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się stężenia związków odorotwórczych. W polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 845) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87). W drugim z wymienionych aktów wykonawczych określono wartości odniesienia m.in. dla amoniaku i siarkowodoru. Jak natomiast przewiduje inwestor, wartości maksymalnych stężeń dla związków odorowonnych nie będą przekroczone w rejonie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Skoro zatem zapach, czy też odór, jest substancją niemierzalną, to w świetle obowiązujących przepisów z samej tylko uciążliwości zapachowej nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań, a w niniejszym przypadku nie można skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności aktu wydanego w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła N. P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie: 1) art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż organ prawidłowo, dwukrotnie w trybie pozaadministracyjnym, gromadził materiał dowodowy w celu merytorycznego ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, a ponadto Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w istocie rozpoznał merytorycznie sprawę, stwierdzając, że uciążliwości nie wykraczają poza teren 150 metrów, dając wiary inwestorowi, a nie skarżącej, która konsekwentnie, wraz z setkami innych osób, twierdziła, iż odór wykracza kilka kilometrów poza granice działki, utrudniając korzystanie z nieruchomości oraz stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia oraz życia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w celu ustalenia interesu prawnego organ mógł gromadzić materiał dowodowy oraz dokonywać jego merytorycznej oceny bez wszczęcia postępowania i tym samym zachowania wszystkich wymogów k.p.a.; 3) art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a i art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706), poprzez przyjęcie, że nikt poza granicami 150 metrów nie ma prawa do kwestionowania decyzji i to tylko dlatego, że nie ustalono standardu jakości środowiska dla odoru. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Uczestnik postępowania – B. Sp. z o.o. z siedzibą w R. w piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony okazał się zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tj. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów procedury, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenia). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zarzutów niepodobna postawić uzasadnieniu zaskarżonemu wyroku WSA w Gliwicach. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut drugi skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (o którym mowa w art. 61) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W świetle powołanego przepisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują, gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Organ administracji może zatem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku legitymacji wnioskującego tylko wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest na tyle oczywisty, że nie ma potrzeby wyjaśniania tej kwestii. Jednakże, jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i w zależności od rezultatów tych czynności albo umorzyć postępowanie w przypadku, gdy postępowanie wykaże brak legitymacji wnioskodawcy albo wydać decyzję merytoryczną w sytuacji, gdy przymiot strony zostanie wykazany. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła natomiast sytuacja, w której uprawnione było stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem podmiotowym taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie okoliczności są oczywiste i niewątpliwe – nieruchomość skarżącej znajduje się około 1 km od terenu planowanej inwestycji i znajduje się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy. Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł odnieść także zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniu wynikającemu z tego zarzutu, przepisy prawa nie wprowadzają żadnego automatyzmu w zakresie określenia przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. To okoliczności sprawy, takie jak m.in. rodzaj inwestycji i jej cechy szczególne, decydują o określeniu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.