III OSK 1851/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 273/25 w sprawie ze skargi T.W. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi na przetwarzanie danych osobowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 273/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.W.: stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu skargi z dnia 11 kwietnia 2024 r. na przetwarzanie danych osobowych (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał T.W. od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: T.W. wnioskiem z dnia 21 lutego 2021 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o udostępnienie informacji w zakresie przetwarzania danych osobowych w związku z otrzymaną informacją o bezprawnym, tj. z naruszeniem art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, podjęciu przez GOPS czynności wobec jej osoby w oparciu o pomówienie uzyskane od osoby trzeciej (którą jest prawdopodobnie osoba całkowicie postronna). W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 16 marca 2023 r. wskazał, że w dniu 20 lutego 2022 r. w siedzibie Ośrodka dokonano zgłoszenia dotyczącego stosowania wobec wnioskodawczyni przemocy psychicznej i fizycznej przez męża. Następnie wnioskodawczyni w dniu 11 kwietnia 2023 r. złożyła do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych skargę na pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na przetwarzanie jej danych osobowych przez GOPS w sposób nieuprawniony. Prezes UODO pismem z dnia 26 maja 2023 r. zwrócił się do GOPS o ustosunkowanie się do treści skargi oraz złożenie wyjaśnień w sprawie. Jednocześnie Prezes UODO poinformował wnoszącą skargę, że zwrócił się do GOPS o uzyskanie wyjaśnień w sprawie. W dniu 9 czerwca 2023 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęło z GOPS pismo z dnia 6 czerwca 2023 r., zawierające wyjaśnienia w sprawie. Skarżąca, w dniu 14 grudnia 2023 r. złożyła do Prezesa UODO wniosek o udzielenie informacji o stanie postępowania. W związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. Prezes UODO ponownie wezwał GOPS do złożenia wyjaśnień. Jednocześnie poinformował wnoszącą skargę, że ponownie zwrócił się do GOPS o uzyskanie dodatkowych wyjaśnień. W dniu 10 stycznia 2024 r. GOPS przedstawił Prezesowi UODO wyjaśnienia w sprawie. Skarżąca w dniu 29 sierpnia 2024 r. złożyła do Prezesa UODO wniosek o udzielenie informacji o stanie postępowania w sprawie. Prezes UODO pismem z dnia 24 października 2024 r. ponownie zwrócił się do GOPS o złożenie wyjaśnień w sprawie, jednocześnie informując skarżącą, że zwrócił się do GOPS o uzyskanie dodatkowych wyjaśnień w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. skarżąca wniosła do Prezesa UODO ponaglenie, wnioskując o przyśpieszenie rozpoznania wniesionej przez nią skargi. W dniu 12 listopada 2024 r. do Prezesa UODO wpłynęło pismo z GOPS w sprawie złożenia dodatkowych wyjaśnień. W tych okolicznościach faktycznych skarżąca w dniu 11 lutego 2025 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochronny Danych Osobowych i przewlekłe prowadzenie postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Po wniesieniu skargi Prezes UODO decyzją z dnia 13 maja 2025 r. nakazał Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...] spełnienie wobec skarżącej obowiązku określonego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35, dalej RODO) poprzez przekazanie kopii jej danych osobowych przetwarzanych przez GOPS w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 21 lutego 2023 r. oraz odmówił uwzględnienia wniosku w zakresie wykonania obowiązku określonego w art. 15 ust. 1 lit. g RODO. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem bezczynność Prezesa UODO była w niniejszej sprawie oczywista. Organ nadzorczy naruszył obowiązujące regulacje prawne dotyczące postępowania w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Sąd I instancji podniósł, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie, Prezes UODO pismami z dnia 26 maja 2023 r., 20 grudnia 2023 r., 24 października 2024 r. informował skarżącą, że zwrócił się do GOPS o udzielenie wyjaśnień w sprawie przedstawionych w skardze zarzutów. Ponadto pismem z dnia 10 marca 2025 r. Prezes zawiadomił skarżącą oraz GOPS, że materiał dowodowy jest na tyle wystarczający by wydać decyzję. W pismach tych Prezes pouczył strony o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji oraz prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ wyjaśnił stronom sposób, w jaki mogą skorzystać z tych uprawnień oraz wskazał siedmiodniowy termin na ich realizację. Tak więc, już 10 marca 2025 r. materiał dowodowy zgromadzony przez Prezesa był na tyle wystarczający by została wydana decyzja w sprawie. Jak wynika jednak z akt sprawy, Prezes wydał decyzję dopiero w dniu 13 maja 2025 r., a zatem dopiero po 2 miesiącach od poinformowania skarżącej oraz GOPS o możliwości wydania rozstrzygnięcia. Ponadto między pismami organu informującymi skarżącą, że zwrócił się do GOPS o udzielenie wyjaśnień w sprawie były znaczne okresy przerw ponad 8 miesięcy, między pismem 20 grudnia 2023 r., 24 października 2024 r., co ewidentnie świadczy o braku intensyfikacji działań organu zmierzających do wyjaśnienia sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznał, że Prezes UODO dopuścił się bezczynności. W ocenie WSA w Warszawie, bezczynność Prezesa UODO w załatwieniu skargi miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dopiero skarga do sądu spowodowała wydanie decyzji przez organ, co nastąpiło po 2 miesiącach od zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie oraz ponad 24 miesiącach od złożenia przez skarżącą skargi do Prezesa UODO. O rażącym naruszeniu prawa świadczy również fakt długich przerw między pismami organu kierowanymi do GOPS w celu wyjaśnienia sprawy. Nadto skarżąca czekała na załatwienie jej sprawy ponad 24 miesiące od złożenia skargi. Zatem termin rozpoznania skargi został przez organ nadzorczy przekroczony w sposób znaczący. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić w sytuacji przekroczenia terminu o 6 m-cy. Oceniając jako rażący niniejszy przypadek bezczynności Prezesa UODO oraz uwzględniając fakt ponad 24 miesięcznego oczekiwania skarżącej na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd, przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, uznając ją za swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie uzasadnionego interesu skarżącej w terminowym załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w tej kwocie rekompensuje okres oczekiwania na załatwienie sprawy. W dniu 18 sierpnia 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zaskarżając go w zakresie pkt 2 i 3 oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 oraz 3 i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w tym zakresie, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO, poprzez błędne uznanie, że Prezes UODO dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w niniejszej sprawie prowadził wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia, nie wykazywał lekceważącego podejścia do strony ani innych, zaś postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej; 2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO poprzez przyznanie od Prezesa UODO na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zakresem zaskarżenia objęto część wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. punkty od 2 do 3 rozstrzygnięcia. Organ nie kwestionuje zatem zasadniczej oceny WSA w Warszawie, że w sprawie doszło do bezczynności. Podważa natomiast stanowisko, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i że w sprawie zachodziły podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że stosownie do postanowień art. 78 ust. 2 RODO "bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77." Jak przyjęto jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781 ze zm.), oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (zob. też P. Fajgielski (w:) Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych (w:) Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) - a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) - to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać zatem w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy o ochronie danych osobowych nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 ustawy o ochronie danych osobowych "W przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach." W sprawie jest bezsporne, że skarga skarżącej wpłynęła do Prezesa UODO w dniu 11 kwietnia 2023 r. Następnie Prezes UODO pismem z dnia 26 maja 2023 r. zwrócił się do GOPS o ustosunkowanie się do treści skargi oraz złożenie wyjaśnień w sprawie. Ponadto, pismem z dnia 26 maja 2023 r. Prezes UODO poinformował skarżącą, że zwrócił się do GOPS o złożenie wyjaśnień w sprawie przedstawionych w skardze zarzutów. W dniu 9 czerwca 2023 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęło z GOPS pismo z dnia 6 czerwca 2023 r. zawierające wyjaśnienia w sprawie. Skarżąca w dniu 14 grudnia 2023 r. złożyła do Prezesa UODO wniosek o udzielenie informacji o stanie postępowania. Dopiero po otrzymaniu pisma skarżącej - organ w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. ponownie wezwał GOPS do złożenia wyjaśnień, a następnie Prezes UODO pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. poinformował skarżącą, że ponownie zwrócił się do GOPS o złożenie dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na pismo z dnia 20 grudnia 2023 r. w dniu 10 stycznia 2024 r. wpłynęło do Prezesa UODO pismo z GOPS zawierające wyjaśnienia w sprawie. Po prawie ośmiu miesiącach skarżąca, w dniu 29 sierpnia 2024 r., złożyła do Prezesa UODO wniosek o udzielenie informacji o stanie postępowania w sprawie. I ponownie dopiero po interwencji skarżącej, skarżący kasacyjnie organ pismem z dnia 24 października 2024 r. ponownie zwrócił się do GOPS o złożenie wyjaśnień w sprawie. Jednocześnie pismem z dnia 24 października 2024 r. Prezes UODO poinformował skarżącą, że zwrócił się do GOPS o uzyskanie dodatkowych wyjaśnień w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. skarżąca wniosła do Prezesa UODO ponaglenie, wnioskując o przyśpieszenie rozpoznania wniesionej przez siebie skargi. W dniu 12 listopada 2024 r. do Prezesa UODO wpłynęło pismo z GOPS w sprawie złożenia dodatkowych wyjaśnień. Następnie już po złożeniu przez stronę skargi na bezczynność, Prezes UODO w dniu 13 kwietnia 2025 r. wydał w sprawie decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę sformułowaną przez WSA w Warszawie w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku, że organ dopuścił się z bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia. Zestawiając przedstawione uwarunkowania zastosowania art. 149 § 1a P.p.s.a. z czasem, w jakim doszło do załatwienia sprawy przez organ, odstępami w jakich organ podejmował poszczególne czynności procesowe, brakiem zawiadamiania skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i informowania o podjętych czynnościach procesowych oraz podejmowanie działań w sprawie dopiero po interwencjach samej skarżącej - nie można mieć żadnych wątpliwości, że przyjęta przez WSA w Warszawie ocena co do tego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest prawidłowa. Te same uwarunkowania uzasadniają rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w przedmiocie przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Jak podaje się w orzecznictwie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Jednakże ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania - zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., I OSK 521/24. W sprawie bez wątpienia wystąpiły okoliczności uzasadniające wniosek, że rozpoznanie skargi złożonej w trybie art. 77 § 1 RODO rażąco przekraczało wyznaczone prawem terminy. Organ w okresach kilkumiesięcznych a nawet ponad rocznych nie podejmował żadnych czynności w sprawie nie informując jednocześnie skarżącej o przyczynach zwłoki. Działanie organu niewątpliwie drastycznie naruszało wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W tym stanie rzeczy zarzut kwestionujący zasadność przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł nie mógł zostać uwzględniony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.