III OSK 1910/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 896/22 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów I oddala skargę kasacyjną, II zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 896/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 14 lipca 2022 r. nr LI/574/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów stwierdził nieważność § 1 pkt 1 i § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały oraz orzekł o kosztach postępowania. Wojewódzki Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że uchwała wydana została na podstawie art. 6r ust. 3, ust. 3a, ust. 3b ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - dalej określanej jako "u.c.p.g." Mocą zaskarżonych zapisów uchwały: 1) na podstawie § 1 pkt 1 nadano nowe brzmienie § 2 ust. 2 uchwały Nr XXIX/315/20 z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, poprzez wskazanie, że bezpośrednio z terenu nieruchomości odbierane są w każdej ilości odpady komunalne niesegregowane (zmieszane) zebrane w pojemnikach określonych w Regulaminie oraz pozostałe odpady opakowaniowe zebrane w pojemnikach określonych w Regulaminie, skutkiem czego jest zaprzestanie odbioru odpadów biodegradowalnych, w tym trawy "u źródła", tj. z terenu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na których powstały, a w konsekwencji brak określenia w uchwale częstotliwości ich odbioru bezpośrednio z terenu takiej nieruchomości; 2) na podstawie § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały uchylono § 5 ust. 3 uchwały Nr XXIX/315/20 stanowiącego, że worki przeznaczone do zbierania bioodpadów, w tym trawy należy gromadzić w miejscach ustawienia pojemników lub innym miejscu uzgodnionym z podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, dzień przed planowaną datą odbioru wskazaną w harmonogramie lub w dniu wskazanym w harmonogramie odbioru do godziny 6.00. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa realizacja obowiązku uchwałodawczego wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. musi uwzględniać regulację zawartą w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zgodnie z ww. przepisem, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody, że możliwość umieszczenia bioodpadów w gniazdach, czyli ogólnodostępnych miejscach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych może wyłącznie stanowić inny sposób zapewnienia przyjmowania odpadów przez gminę, o którym mowa w art. 6r ust. 2d u.c.p.g., który jest jednak tylko dopełnieniem systemu podstawowego, polegającego na pozbywaniu się i odbieraniu bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości "u źródła". Sąd Wojewódzki zaznaczył, że podstawowym sposobem, zgodnym z celem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pozbywania się odpadów, jest odbieranie przez gminę odpadów różnych rodzajów, określonych w art. 3 ust. pkt 5 u.c.p.g. (czyli także bioodpadów). Dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy jest zapewnienie możliwości dostarczania odpadów bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bądź zapewnienie przyjmowania odpadów w inny sposób. W ocenie Sądu, odmienne interpretowanie art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d i art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. prowadziłoby do konstatacji o całkowitym braku obowiązku ze strony gminy do odbioru określonych rodzajów odpadów "u źródła" ich powstania lub o wybiórczym prawie gminy w zakresie odbioru odpadów, co jest niezgodne z ustanowionym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Według Sądu I instancji, trafnie wskazał Wojewoda, że w świetle ww. unormowań oraz ze względu na treść § 1 ust. 1 oraz ust. 4 uchwały organ nie realizuje w pełni ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego poprzez nieokreślenie obligatoryjnego elementu uchwały jakim jest określenie częstotliwości odbierania bioodpadów, w tym trawy, bezpośrednio z terenów nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi na których odpady powstały. Od wyroku skargę kasacyjną w imieniu Gminy W. - Rady Miejskiej W. wniósł jej pełnomocnik, zaskarżając w całości wyrok. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 6r ust. 2d w zw. z art. 6c ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. (odbieranie odpadów "u źródła") oznacza wyłącznie odbieranie odpadów położonych (umieszczonych) na terenie tych nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu, uwzględniająca także charakter i funkcję systemu gospodarowania odpadami komunalnymi prowadzi do wniosku, że odbieranie od właścicieli nieruchomości bioodpadów, pochodzących z terenu rzeczonych nieruchomości, a umieszczonych w przeznaczonych dla tych nieruchomości pojemników stanowi realizację określonego w tym przepisie obowiązku odbierania odpadów "u źródła", co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 i § 1 pkt 4 uchwały nr LI/574/22. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie strona oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie znajduje uzasadnienia taka interpretacja art. 6r ust. 2d u.c.p.g., zgodnie z którą, odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. (odbieranie odpadów "u źródła") oznacza wyłącznie odbieranie odpadów położonych (umieszczonych) na terenie tych nieruchomości. Treść przepisów ustawy nie daje podstaw do takiej wykładni wspomnianego unormowania. Obowiązek odbierania odpadów z terenu nieruchomości ("u źródła") nie realizuje się wyłącznie przez odbiór tych odpadów wyłącznie (w zakresie terytorialnym) w miejscu wyznaczonym granicami geodezyjnymi danej nieruchomości (aspekt terytorialny). W praktyce mieszkańcy co do zasady wystawiają pojemniki lub worki z odpadami komunalnymi za granicę nieruchomości, w tzw. miejsca gromadzenia odpadów, skąd są one odbierane przez uprawniony podmiot świadczący usługi na rzecz gminy. Taką praktykę nie sposób uznać za sprzeczną z prawem ani z zasadami funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a już na pewno nie za zaniechanie odbierania odpadów "u źródła". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od Gminy kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sprawy była uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 14 lipca 2022 r. nr LI/574/22 zmieniająca uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Kontrolowany akt został podjęty w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 - "u.c.p.g."). Na podstawie ww. przepisu, rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że prawidłowa realizacja obowiązku uchwałodawczego, wynikającego z cytowanego przepisu, musi uwzględniać treść art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zgodnie z tą regulacją, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Stosownie do art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Art. 6c ust. 2 u.c.p.g. dotyczy nieruchomości niezamieszkałych. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Analiza wskazanych norm prowadzi do konkluzji, że podstawowym publicznym zadaniem gminy jest zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych nieruchomości (vide: art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Natomiast dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy, w kontekście brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., jest zapewnienie możliwości dostarczania przez mieszkańców nieruchomości bioodpadów bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bądź zapewnienie przyjmowania odpadów w inny sposób. Jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki, tego rodzaju system pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi jest jednak tylko dopełnieniem systemu podstawowego, polegającego na pozbywaniu się i odbieraniu przez gminę bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, czyli "u źródła". Mając na uwadze przedstawione zasady organizowania gospodarowania odpadami komunalnymi nie można zaakceptować sytuacji, że zapewnienie właścicielom nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi możliwości dostarczania bioodpadów i traw do pojemników selektywnej ich zbiórki stanowi o wypełnieniu ustawowego obowiązku świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tożsame stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach: z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5164/21; z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4944/21; z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2892/18). Umieszczanie bioodpadów przez właścicieli nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi w odpowiednich pojemnikach usytuowanych w miejscach ogólnodostępnych na terenie gminy W., w tzw. gniazdach może wyłącznie stanowić o realizacji przez Gminę "innego sposobu zapewnienia przyjmowania odpadów", o którym mowa w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Na gruncie przepisów u.c.p.g. ustawodawca wyraźnie rozróżnia "odbiór" odpadów komunalnych z nieruchomości, jako odrębny sposób postępowania z odpadami komunalnymi od pojęcia "przyjmowania" odpadów komunalnych (tu bioodpadów) przez gminę, które odbywa się w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub innych punktach tego rodzaju (PSZOK lub "gniazda"). Wynika to nie tylko wprost z cytowanych regulacji, ale także z szeregu przepisów ustawy. Przykładowo, termin "przyjmowanie" użyty został w art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r ust. 3a, art. 6ra, art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. Gdy chodzi o "odbieranie" odpadów komunalnych ustawodawca posługuje się wprost tym pojęciem w art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 3 pkt 3 w których mowa jest o podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy. Podobnie w przepisach art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6 w których mowa o obowiązkach właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz art. 6d, art. 6f u.c.p.g. które dotyczą zadań gminy w celu zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Analiza przepisów omawianej ustawy prowadzi do istotnego w tej sprawie wniosku, że terminem "odbieranie" odpadów prawodawca posługuje się w kontekście przejmowania odpadów przez wykwalifikowane podmioty wprost od właścicieli nieruchomości z jej terenu, czyli "u źródła". Należy zauważyć, że ilekroć mowa jest o "podmiocie odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie ma wątpliwości, że chodzi o podmiot, który w ramach swojej działalności odbiera odpady komunalne (zob. np. art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d u.c.p.g.) wprost od właścicieli poszczególnych nieruchomości, z jej terenu. Ustawa odróżnia podmioty zajmujące się zbieraniem odpadów komunalnych zgromadzonych w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czy też innych miejscach zbiórki, poza terenem nieruchomości. W odniesieniu do tej ostatniej kategorii podmiotów ustawodawca posługuje się mianem podmiotu "prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów" - zob. np. art. 3 ust. 2 pkt 9d. W tym przypadku mowa jest o "zbieraniu" i "przyjmowaniu" odpadów komunalnych (zob. art. 3 ust. 2 pkt 9). W świetle powyższego nie można uznać za trafną argumentację skarżącej kasacyjnie, że sporna uchwała zapewnia odbiór bioodpadów, w tym traw - "u źródła", czyli z terenów nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej skoro odbiera je z dedykowanych temu pojemników usytuowanych w ogólnodostępnych miejscach na terenie gminy W. Nie sposób za prawidłowego uznać stanowiska skarżącej kasacyjnie, że obowiązek odbierania odpadów z terenu nieruchomości ("u źródła") nie realizuje się wyłącznie przez odbiór tych odpadów w miejscu wyznaczonym granicami geodezyjnymi danej nieruchomości, skoro w praktyce mieszkańcy również wystawiają pojemniki lub worki z odpadami komunalnymi za granicę ich nieruchomości, skąd są one odbierane przez uprawniony podmiot. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretowanie art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d i art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. tak jak czyni to skarżąca kasacyjnie prowadziłoby do konstatacji o całkowitym braku obowiązku ze strony gminy do odbioru określonych rodzajów odpadów "u źródła" ich powstania lub o wybiórczym prawie gminy w zakresie odbioru odpadów, co jest niezgodne z ustanowionym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W rezultacie stwierdzić należało, że Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł, że zaskarżona uchwała w § 1 pkt 1 i § 1 pkt 4 istotnie narusza prawo. Sąd prawidłowo uznał, że w zaskarżonej uchwale organ nie zrealizował w pełni upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.