III OSK 1968/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1606/22 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr 28/2022 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. D. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., II SA/Wa 1606/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 28 kwietnia 2022 r., nr 28/2022, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 3 grudnia 2021 r. skarżący złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu o powierzchni mieszkalnej 100,56 m² w [...], wskazując w oświadczeniu mieszkaniowym, że wraz z rodziną (żona oraz dziecko) zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni mieszkaniowej 22,55 m². Organ I instancji ustalił, że ww. lokal mieszkalny został przez stronę nabyty na podstawie umowy darowizny zawartej z ojcem, przy czym na rzecz darczyńcy zostało ustanowione prawo dożywocia, polegające na uprawnieniu do bezpłatnego i bezterminowego użytkowania jednego z pokoi znajdującego się w tym lokalu. Decyzją z 29 grudnia 2021 r., nr 46/2021, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.; dalej "ustawa o Policji") oraz § 3a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864 z późn. zm.), odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść art. 94 ust. 1 i art. 88 ustawy o Policji, a także § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów stwierdził, że skarżący posiada lokal odpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia. Wskazał, że policjantowi przysługują 3 normy zaludnienia, zajmuje on lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 22,55 m², co skutkuje uznaniem posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego znajdującego się w miejscowości pobliskiej i w pełni zaspokajającego jego potrzeby mieszkaniowe. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że zapisy zawarte w umowie darowizny, określające zobowiązanie policjanta wobec swojego ojca do bezpłatnego, dożywotniego zamieszkiwania w jednym pokoju o powierzchni około 10m², nie mają wpływu na istotę sprawy, ponieważ ojciec funkcjonariusza nie spełnia przesłanek z art. 89 ustawy o Policji, a więc nie uwzględnia się go przy przydziale lokalu mieszkalnego. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 337 k.c. "posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne", a więc posiada pełne władztwo nad rzeczą. Biorąc powyższe pod uwagę, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, Komendant Wojewódzki Policji uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przyznał słuszność organowi I instancji. Podkreślił, że przepisy ustawy o Policji jednoznacznie wskazują, że nie można przydzielić policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, w sytuacji gdy zajmowany przez niego lokal mieszkalny lub dom, znajdujący się w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jest zgodny z przysługującymi wnioskodawcy normami zaludnienia. Przepisy ustawy o Policji są w tym względzie rygorystyczne i nie dopuszczają wykładni rozszerzającej, wobec czego organy orzekające nie mogą uzależniać przyznawania przedmiotowego świadczenia od innych okoliczności, w tym od kwestii porozumień rodzinnych stron. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd I instancji przytoczył art. 88, 94 ust. 1 i 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji. Zdaniem sądu analiza powołanych przepisów wskazuje, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, będąca zastępczą formą niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być bowiem interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy o Policji. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w [...] (miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby) składającego się z dwóch pokoi o powierzchni mieszkalnej 22,55 m², którego własność nabył na podstawie aktu notarialnego - umowy darowizny z 9 listopada 2007 r. od swoich rodziców. Jest też okolicznością niesporną, że w akcie notarialnym - umowie darowizny lokalu mieszkalnego została ustanowiona służebność osobista na rzecz jego ojca w postaci prawa do bezpłatnego dożywotniego zamieszkiwania w jednym pokoju o powierzchni około 10 m² wraz z prawem korzystania ze wspólnej kuchni i łazienki. Skarżący w toku postępowania nie kwestionował ustaleń organu, że przysługują mu trzy normy zaludnienia. Nie wskazywał, że jego ojciec należy do członków rodziny, o których mowa w art. 89 pkt 3 ustawy o Policji, a tym samym, że powinien być uwzględniony przy ustalaniu należnych mu norm zaludnienia. Skarżący wywodził jedynie, że organ przy ustalaniu, czy powierzchnia mieszkalna lokalu odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia, nie powinien brać pod uwagę tej powierzchni, z której korzysta jego ojciec w ramach przysługującej mu służebności osobistej. W takiej sytuacji natomiast powierzchnia mieszkalna lokalu nie odpowiada przysługującym mu trzem normom zaludnienia. Zdaniem sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, z faktu, iż w akcie notarialnym - umowie darowizny lokalu mieszkalnego została ustanowiona służebność osobista na rzecz jego ojca w postaci prawa bezpłatnego dożywotniego zamieszkiwania w jednym pokoju o pow. około 10 m², nie można wywodzić, że skarżący nie posiada w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Skarżący posiada prawo do trzech norm zaludnienia, tj. do powierzchni mieszkalnej od 21 m² - do 30 m², sporny lokal ma natomiast powierzchnię mieszkalną 22,55 m². Przez fakt ustanowienia służebności osobistej na rzecz ojca w postaci prawa zamieszkiwania w jednym pokoju, skarżący, jako właściciel, nie został pozbawiony posiadania tego lokalu. Wskazał, że posiadanie służebności oznacza posiadanie prawa, a nie posiadanie nieruchomości i polega na faktycznym korzystaniu z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności. Posiadacz służebności co do zasady nie włada nieruchomością, lecz faktycznie korzysta z niej, a władztwo nadal przysługuje właścicielowi nieruchomości. W przypadku posiadania służebności nie można zatem mówić o posiadaniu samoistnym lub zależnym, jak w przypadku posiadania rzeczy. Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami organów Policji obu instancji w niniejszej sprawie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej skarżący posiadał w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości, w której pełni służbę, lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia, a tym samym nie spełniał warunków do przyznania mu pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem sądu organy Policji obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Nieuzasadnione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1635 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi w służbie stałej także w sytuacji, gdy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość będące przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, jednakże w nim nie zamieszkują ze względu na obciążenie prawa do lokalu dożywotnią osobistą służebnością mieszkania na rzecz osoby najbliższej policjantowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania , a także nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W jej ramach został podniesiony oparty o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia. Jego rozpoznanie wymaga przypomnienia, iż wnioskiem z 3 grudnia 2021 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu o powierzchni mieszkalnej 100,56 m2 w [...], wskazując, że wraz z żoną i dzieckiem zamieszkuje lokal mieszkalny o powierzchni 22,55 m2, w sytuacji gdy do jednego z pokoi o powierzchni 10 m2 przysługuje służebność osobista ustanowiona na rzecz jego ojca, z której on rzeczywiście korzysta. Rozdział 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" zawiera zespół regulacji prawnych poświęconych kwestią uprawnień policjantów w tym zakresie. Prawidłowa wykładnia tych przepisów nie może ograniczać się do zastosowania tylko dyrektyw językowych, gdyż te mogą prowadzić do błędnych rezultatów. Kluczowe jest zastosowanie dyrektyw wykładni celowościowej, które wespół z dyrektywami językowymi pozwalają ustalić właściwe znaczenie stosowanych przepisów. W tym duchu interpretacji przepisów prawa dokonano w orzecznictwie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Wypływa z tego generalny wniosek, iż przepisy regulujące kwestie mieszkaniowe policjantów służą zapewnienie sprawnego funkcjonowania Policji przez zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy pełniących służbę w poszczególnych jej jednostkach terytorialnych. Zabezpieczenie ich potrzeb mieszkaniowych ma umożliwić właściwą obsadę kadrową poszczególnych jednostek oraz zapewnić samym policjantom takie warunki mieszkaniowe, które będą gwarantować ich odpowiednie funkcjonowanie psychofizyczne warunkujące prawidłową realizację obowiązków służbowych. Podkreślić zatem należy, iż żaden z przepisów ustawy o Policji przyznający szczegółowe uprawnienia policjantowi nie został statuowany celem stworzenia pozapłacowego elementu uposażenia policjanta i dodatkowego przywileju dla niego lub jego rodziny, lecz został ustanowiony celem zapewnienia sprawnego funkcjonowania Policji, jako szczególnej służby w strukturach niepodległego Państwa Polskiego. Przepisy te statuują szereg uprawnień policjantów związanych z zaspokojeniem ich potrzeb mieszkaniowych. Z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i do równoważnika uregulowanego w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Rzecz jednak w tym, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie był równoważnik, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu szczegółowo opisanego wyżej. A zatem przedmiotem sprawy administracyjnej jest inne świadczenie aniżeli to, które zostało wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów. Kierując się gwarancyjną zasadą dążenia do umożliwienia stronie skorzystania z konstytucyjnego prawa do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny w przypadkach częściowo wadliwej konstrukcji zarzutów kasacyjnych, dąży zawsze do ich rozpatrzenia, przy uwzględnieniu intencji skarżącego kasacyjnie, odtworzonych z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, lecz czyni to jedynie wówczas, gdy treść zarzutu lub uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera odpowiednie przepisy, których naruszenie jest podnoszone w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że wadliwości skargi kasacyjnej są możliwe do konwalidacji w toku postępowania odwoławczego, jeśli w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia właściwego przepisu i możliwe jest z jej treści odtworzenie woli autora skargi kasacyjnej w zakresie rodzaju naruszenia prawa (tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa), działania mocą którego doszło do jego naruszenia oraz uzasadnienia przyjętego stanowiska. W zaistniałej sytuacji podstawą materialną świadczenia, o które wystąpił skarżący swoim wnioskiem z 3 grudnia 2021 r., był przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak podniesiony w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, tak w zarzucie, jak i w uzasadnieniu przedmiotem sprawy błędnie uczynił równoważnik pieniężny regulowany przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz wskazanym w zarzucie rozporządzeniem wykonawczym. Jest to rodzajowo inne świadczenie od świadczenia przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Nie jest możliwa konwalidacja tego rodzaju błędu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.