III OSK 1977/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/25 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 grudnia 2024 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 grudnia 2024 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M.B., E.R. i A.W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2024 roku, znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia p.n.: "[...]" i określającej warunki realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. A.W. w dniu 4 lutego 2025 roku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 grudnia 2024 roku, znak: [...] roku, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2024 roku ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Skarżący biorąc za podstawę art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 6 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazywał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do adekwatności i skuteczności środków zaproponowanych w zaskarżonej decyzji w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem odorowym. Raport nie zawiera odpowiedniej analizy i oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym, na zdrowie ludzi w zakresie uciążliwości odorowych. Brak jest również odpowiedniej analizy skuteczności zaproponowanych rozwiązań minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko, zaś te zaproponowane w decyzji środowiskowej najprawdopodobniej będą nieskuteczne. Nadto rozpoczęcie prac polegających na usunięciu 165 tys. ton odpadów popiołowo – żużlowych może spowodować przebicie warstwy izolacyjnej i przedostanie się zwiększonych ilości odcieków do wód podziemnych występujących w podłożu środowiska. Wiązać się to będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami. Okoliczności te nie zostały uwzględnione w raporcie. Ponadto skarżący odwołał się do zasady przezorności wyrażonej w art. 6 ust. 2 p.o.ś. stanowiącej, że kto podejmuje działalność, w której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane jest obowiązany kierując się przezornością, podjąć wszelkie, możliwe środki zapobiegawcze. W związku z tym należy wstrzymać wykonanie decyzji ponieważ inwestor będzie miał możliwość uzyskać decyzje inwestycyjną i na jej podstawie prowadzić eksploatację. Inwestor [...] sp. z o.o. w [...] wniósł o oddalenie wniosku. Fundacja [...] w [...] przyłączała się do stanowiska skarżącego i wnosząc o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wskazywała, że decyzja środowiskowa została wydana bez rzetelnej analizy warunków środowiskowych. Podkreślała, że w tych warunkach może dojść do nieodwracalnych skutków, zwłaszcza w zakresie wrażliwych ekosystemów czy wód podziemnych. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego. (T Woś [w;] T. Woś (red.), Postępowanie Sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 299). Podnoszone przez skarżącego argumenty za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu – wątpliwości co do środków zaproponowanych w zakresie ochrony odorowej, brak odpowiedniej analizy i oceny na środowisko, w tym na zdrowie ludzi w zakresie uciążliwości odorowych czy też zagrożenia związane z usuwaniem odpadów popiołowo – żużlowych należy traktować jako merytoryczne zarzuty odnoszące się do wydanej decyzji środowiskowej. W postepowaniu zabezpieczającym sąd nie rozważa i nie dokonuje oceny merytorycznej poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na zagrożenia w postaci znacznej szkody i skutki jej wykonania będą nieodwracalne. Należy zauważyć, że przedmiotowe składowisko funkcjonuje na tym terenie ponad 30 lat i planowana inwestycja jest rozbudową już istniejącego składowiska. Argumentacja skarżącego, że w związku z zamierzeniem realizacji przedsięwzięcia, w tym usunięcia odpadów żużlowo – popiołowych może spowodować przerwanie warstwy ochronnej i przedostanie się od gleby szkodliwych składników jest tylko hipotetyczną możliwością. Kwestie z tym związane zawierają rozwiązania, które przewidziane są przez inwestora. Zakładanie, że proponowane rozwiązania okażą się niewystarczające jest nieuprawnione i czysto teoretyczne. Podkreślić należy, ze realizacja przedsięwzięcia, zanim wszelkie sprawy do wykonania nie zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z realizacja np. obiektów budowlanych, a także inne następstwa wynikające z jej realizacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2024 roku, III OSK 1338/24). Wyrokiem z dnia 29 maja 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił skargę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 grudnia 2024 roku, nr [...] z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na następstwach wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku skarżący podniósł, że jak wynika z akt sprawy, istnieją uzasadnione wątpliwości co do adekwatności i skuteczności środków zaproponowanych w decyzji w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem odorowym. Raport, jak wykazywał w niniejszej prawie skarżący, nie zawiera odpowiedniej analizy i oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie ludzi w zakresie uciążliwości odorowych. Brak jest również odpowiedniej analizy skuteczności zaproponowanych rozwiązań minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko, zaś te zaproponowane w decyzji środowiskowej i utrzymane w decyzji II instancji będą najprawdopodobniej nieskuteczne. Ponadto rozpoczęcie prac związanych z budową składowiska odpadów, a polegających na usunięciu 165 tys. ton odpadów popiołowo - żużlowych może spowodować przebicie bardzo cienkiej warstwy izolacyjnej i przedostanie się zwiększonych ilości odcieków do wód podziemnych występujących w podłożu składowiska. Wiązać się to będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami. Okoliczności te nie zostały w ogóle uwzględnione w Raporcie OOŚ. Zagrożenie to powinno zostać uwzględnione w Raporcie OOŚ, należycie przeanalizowane i powinny zostać uwzględnione w razie potrzeby odpowiednie środki minimalizujące. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w [...] wniósł o odrzucenie wniosku o wstrzymanie wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.; dalej jako: "ustawa środowiskowa"), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1890). Nowelizacją dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub skardze kasacyjnej, jak i kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania jej wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 1026/12; z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1841/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Zgodnie natomiast z art. 61 § 4 p.p.s.a., postanowienie o wstrzymaniu aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przez taką zmianę można rozumieć jedynie zmianę okoliczności, które stanowiły podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 969/08). Warunkiem zmiany postanowienia jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2374/14). W okolicznościach niniejszej sprawy postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przyczyną odmownego rozpoznania wniosku był fakt, że podnoszone przez skarżącego argumenty za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu – wątpliwości co do środków zaproponowanych w zakresie ochrony odorowej, brak odpowiedniej analizy i oceny na środowisko, w tym na zdrowie ludzi w zakresie uciążliwości odorowych czy też zagrożenia związane z usuwaniem odpadów popiołowo – żużlowych należy traktować jako merytoryczne zarzuty odnoszące się do wydanej decyzji środowiskowej. Mając tę okoliczność na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, wnioski zawarte w skardze kasacyjnej należy traktować jako wnioski, o których mowa w art. 61 § 4 p.p.s.a. (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2024 r., sygn. akt III FSK 1671/23). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, obecnie rozpoznając ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jest związany granicami oceny takiego wniosku określonymi w art. 61 § 4 p.p.s.a. Podkreślić jednocześnie należy, że zmiana okoliczności sprawy jest również przesłanką zmiany i uchylenia postanowienia prawomocnego niekończącego postępowania w sprawie, o czym stanowi art. 165 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny będzie uprawniony do zmiany zapadłego w niniejszej sprawie prawomocnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zmianie uległy okoliczności sprawy (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1473/19 oraz z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3342/19). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności powołane jako podstawy uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarte w skardze kasacyjnej są w istocie tożsame z tymi powoływanymi przez skarżącego na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Uszczegółowienie argumentacji, że Raport OOŚ nie zawiera odpowiedniej analizy i oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie ludzi w zakresie uciążliwości odorowych oraz brak odpowiedniej analizy skuteczności zaproponowanych rozwiązań minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko nie uzasadnia uznania, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 61 § 4 p.p.s.a., z wniosku nie wynika, aby nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy uzasadniająca odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do zmiany zapadłego już w sprawie postanowienia na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., ani też nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym nie jest możliwe uwzględnienie obecnie rozpatrywanego wniosku. Dodać należy, że skarżący każdorazowo podnosi, że planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, natomiast nie oznacza to jednak obowiązku niejako "automatycznego" wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiego przedsięwzięcia. Jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny ocenia jedynie jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podnoszone przez skarżącego argumenty nie wiążą się w sposób bezpośredni z wykonaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ odnoszą się do ewentualnych skutków realizacji inwestycji na podstawie uzyskanego przez inwestora konkretnego zezwolenia. Wniosek w tym zakresie nie zawiera jednak szerszego uzasadnienia, a w szczególności w kontekście potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego (art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej). W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił wniosek. Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu.