III OSK 2100/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1413/23 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 18 maja 2023 r., nr BP-DZ.412.13.2023/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1413/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. C. (dalej także "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 18 maja 2023 r. nr BP-DZ.412.13.2023/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr OG-DZ.412.88.2023/11/213. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ pierwszej instancji") o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskazując, że on i jego małżonka mają dzieci, a członkami jego rodziny są żona – M. C. oraz trzej synowie (w tym dwoje pełnoletni): D. C. (kawaler), K. C. (kawaler) i J. C. (kawaler). Decyzją z 14 kwietnia 2023 r. nr OG-DZ.412.88.2023/11/213 organ pierwszej instancji, mając za podstawę art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 98; dalej: "ustawa o AMW"), art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 2 pkt 4 oraz ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1623 ze zm.; dalej: "u.z.s.z."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej "k.p.a.") a także § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195; dalej: "rozp. z 2016 r."), orzekł o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 132 900,26 zł. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Dyrektor OR AMW wskazał, że skarżący spełnia przesłanki do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Podkreślił jednak, iż zaświadczenie z 24 stycznia 2023 r. nr WSO.5345.2.101.2023 o jego zameldowaniu wraz z synami w domu dziadków dzieci – J. W. i M. W. na pobyt czasowy na okres od 18 stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. nie dowodzi, że dzieci stale zamieszkują z ojcem. Nawet chwilowe zamieszkiwanie dwóch spokrewnionych ze sobą osób nie oznacza pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym. Obowiązek meldunkowy jest wyłącznie obowiązkiem administracyjnym, nie jest bezpośrednio związany z prawami wynikającymi z systemu prawa cywilnego i nie zawsze odzwierciedla stan rzeczywisty. Według organu pierwszej instancji, oświadczenia złożone przez: skarżącego, jego obecną i byłą żonę, rodziców byłej małżonki oraz pełnoletnich synów – D. C. i K. C. dowodzą jedynie chwilowego zamieszkiwania skarżącego z dziećmi w [...] przy ul. [...]. Po przeprowadzonej analizie zgromadzonej dokumentacji organ pierwszej instancji skonkludował, iż skarżący na stałe zamieszkuje wraz z obecną żoną – M. C. w [...] przy ul. [...], jego dwaj pełnoletni synowie – D. C. i K. C. na stałe zamieszkują w [...] przy ul. [...], a małoletni syn J. C. zamieszkuje w [...] przy ul. [...]. Według Dyrektora OR AMW pominięcie tego faktu i przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe dzieci (jako członków rodziny żołnierza) będzie zabezpieczał z odprawy ich ojciec, byłoby sprzeczne z zasadą słuszności. Zatem nie ma podstaw do zaliczenia dzieci skarżącego do kręgu osób, które uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.z.s.z. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o wydanie decyzji reformatoryjnej i przyznanie mu prawa do odprawy mieszkaniowej uwzględniającej normy przypadające na jego dzieci, ewentualnie domagał się wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu odwołania Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z 18 maja 2023 r. nr BP-DZ.412.13.2023/2, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy o AMW oraz art. 47 ust. 5 w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 3 u.z.s.z., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podzielił wątpliwości Dyrektora OR AMW co do wiarygodności złożonych oświadczeń i prawdziwości twierdzenia o wspólnym zamieszkiwaniu skarżącego z synami, a tym samym wspólnym zamieszkiwaniu z byłą żoną w domu jej rodziców w [...] przy ul. [...]. Prezes AMW wskazał, że nie jest możliwe, aby uwzględnić w kwocie odprawy mieszkaniowej normy na synów skarżącego, gdyż zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, nie byli oni "wspólnie zamieszkałymi" dziećmi skarżącego, w rozumieniu art. 26 ust. 3 u.z.s.z. Skarżący wniósł na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżone orzeczenie sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie z racji zajmowanego przez skarżącego w dniu 24 stycznia 2023 r. stanowiska służbowego (podoficer sztabowy z zaszeregowaniem etatowym młodszy chorąży), przysługuje mu prawo do jednej normy. Uprawnienie do drugiej normy wynika z zasadnego przyjęcia przez organy obu instancji, że w dniu 24 stycznia 2023 r. członkiem rodziny skarżącego była tylko jego żona M. C. Jednakże zdaniem sądu I instancji, okoliczność ta implikuje konieczność uwzględnienia kolejnej normy w myśl przepisu art. 26 ust. 4 u.z.s.z. Mianowicie organy obu instancji błędnie uznały, iż w ww. przepisie chodzi o jakikolwiek dzieci, czyli tak wspólne, jak i własne żołnierza albo jego małżonka, a także zarówno zamieszkałe na stałe z nimi, jak i niezamieszkałe z nimi. Takie rozumowanie jest niezgodne z przyjętą przez ustawodawcę definicja pojęcia "dzieci" zamieszczoną w art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z.: "wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej >>dziećmi Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego jak i skarżący. Prezes AMW zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 4 i ust 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że skarżącemu należy się dodatkowa norma na przyszłe wspólne dziecko z drugą żoną, w efekcie wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji, - zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Natomiast skarżący w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok sądu I instancji w całości, zarzucając obrazę art. 26 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zamieszkiwanie skarżącego wraz dziećmi z pierwszego małżeństwa na dzień złożenia wniosku o odprawę nie było stałe tylko czasowe, co uniemożliwia przyznanie skarżącemu dodatkowych trzech norm do powierzchni użytkowej podstawowej na dzieci, co wpływa na wysokość odprawy, pomimo że w treści tych przepisów ustawodawca nie rozróżnia zamieszkiwania na stałe i czasowe i nie uzależnia otrzymania dodatkowych norm od zameldowania tylko do zamieszkiwania. Mając na uwadze, że mimo częściowego błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej po wcześniejszej zmianie przez NSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, w takim zakresie jaki wynika z treści zarzutu skargi kasacyjnej. W związku z tym, że skarżący finalnie wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniósł on jednocześnie o odstąpienie od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Natomiast organ II instancji w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne. Jako pierwsza rozpoznana zostanie skarga kasacyjna B. C. Jego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej B. C. oparł ją na pierwszej z podstaw. W uzasadnieniu wskazuje, iż treść wyroku jest dla niego korzystna, lecz nie zgadza się z jego pisemnym uzasadnieniem. Ze skargi kasacyjnej wynika, iż nie zgadza się on z ustaleniem Sądu pierwszej instancji, że zamieszkiwanie skarżącego z dziećmi z pierwszego małżeństwa na dzień złożenia wniosku o odprawę nie było stałe tylko czasowe. Treść skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę wyroku. Kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy służy podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na tej podstawie wymaga wskazania jako naruszonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowią wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd I instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Obok tego konieczne jest przywołanie odpowiednich przepisów k.p.a., które stanowią podstawę działania organów ustalających stan faktyczny sprawy. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące z kolei tzw. normy dopełnienia (wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu przepisów procesowych, zarówno przepisów p.p.s.a., jak i k.p.a. Wskazane zostały wyłącznie przepisy materialne (z których zbudowano normę zachowania), które powiązano z podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Norma prawa materialnego określa zakres przesłanek materialnych, tj. okoliczności faktycznych, których wystąpienie uzasadnia orzekania przez organ w danej sprawie. Przepisy prawa materialnego wytyczają zakres postępowania wyjaśniającego organu, wskazują okoliczność prawnie relewantne, które muszą zostać ustalone w sprawie, aby możliwe stało się zastosowanie kompetencji orzeczniczej organu i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ustalenie podstawy faktycznej następuje jednak w oparciu o normy procesowe regulujące zakres, rodzaj i sekwencje czynności procesowych, które mają doprowadzić organ do rozstrzygnięcia. Takie przepisy nie zostały powołane, co jest pierwszym, choć nie jedynym powodem bezzasadności zarzutu. Po drugie, przypomnieć należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może zatem następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1), a ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie ustalono w sprawie jego zamieszkiwanie z synami, to zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć żadnego skutku. W związku z tym podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej B. C. Skarga kasacyjna organu jest nieuzasadniona. Organ oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w jej ramach zarzucił błędną wykładnię przepisu art. 26 ust. 4 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez przyjęcie, że skarżącemu należy się dodatkowa norma na przyszłe wspólne dziecko z drugą żoną. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. ustawy przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16 m2. Przepis ten wskazuje zatem dwie zasadnicze determinanty ustalania powierzchni podstawowej – stanowisko służbowe i stan rodziny. Stan rodziny jest kryterium zdefiniowanym legalnie w art. 26 ust. 3 ustawy. Członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: 1) małżonek; 2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Istotne jest zwrócenie uwagi, że ustawodawca posługuje się szerokim rozumieniem pojęcia dziecka, a w ten sposób również szerokim rozumieniem pojęcia rodziny. Do dzieci zalicza bowiem z jednej strony także osoby dorosłe, a z drugiej strony również dzieci małżonka żołnierza zawodowego, a więc osoby, które nie są dziećmi żołnierza. Z punktu widzenia art. 26 ust. 3 ustawy o stanie rodziny przesądza zatem zamieszkiwanie dzieci razem z żołnierzem zawodowym i pokrewieństwo z jednym z małżonków lub nawiązanie formalne relacji rodzinnych (przysposobienie). Nie można tracić jednak z pola uwagi, iż o stanie rodziny nie przesądzają tylko dzieci, lecz także małżonek, wymieniany przez ustawodawcę w pierwszym rzędzie. Celem przyjętego rozwiązania prawnego zawartego w art. 26 ust. 1-3 ustawy jest ustalenie powierzchni użytkowej podstawowej adekwatnej do aktualnych potrzeb rodziny żołnierza, a to w związku ze wspólnym zamieszkiwaniem tych osób. Przedmiotem sporu stała się natomiast wykładni przepisu art. 26 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, który zawarł związek małżeński, przyznaje się dodatkową powierzchnię użytkową podstawową w wysokości jednej normy, jeżeli on i małżonek nie posiadają dzieci. Przepis ten jest niejasny, gdyż posługuje się wyrażeniami językowymi, które mogą być interpretowana na różne sposoby. Adresatem jego jest żołnierz, "który zawarł związek małżeński". Tu rodzi się pytanie, o który związek małżeński żołnierza zawodowego chodzi ustawodawcy, o czas zawarcia związku małżeńskiego oraz relację czasową zawarcia związku względem daty złożenia wniosku o odprawę mieszkaniową. Kolejne wątpliwości interpretacyjne rodzi uzależnienie przyznania dodatkowej powierzchni użytkowej podstawowej w wysokości jednej normy od warunku nieposiadania przez żołnierza i małżonka dzieci. Na tle tego rozwiązania powstaje pytanie, czy chodzi o nieposiadanie wspólnych dzieci, czy o nieposiadanie w ogóle dzieci, w tym z poprzednich związków małżeńskich. Są to najbardziej podstawowe wątpliwości interpretacyjne. Możliwe jest jednak stawianie dalszych pytań co do znaczenia tej normy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie celu rozwiązania prawnego uregulowanego w art. 26 ust. 4 ustawy na podstawie tak niejasnej normy jest bardzo utrudnione i obarczone znacznym ryzykiem popełnienia błędu. Stąd też należy założyć, że racjonalny ustawodawca w przepisie art. 26 ust. 4 ustawy realizuje ten sam cel, który chce realizować w art. 26 ust. 3 ustawy lub cel zbliżony. Jak wskazano wyżej celem przepisu art. 26 ust. 3 ustawy jest ustalenie powierzchni użytkowej podstawowej adekwatnej do aktualnych potrzeb rodziny żołnierza. Z tej perspektywy należy przyjąć, iż ustawodawca posłużył się w normie zachowania uregulowanej w art. 26 ust. 4 ustawy pewnymi przesłankami entymematycznymi i w sposób dorozumiany założył, iż po pierwsze, zawarcie związku małżeńskiego służy założeniu rodziny składającej się z małżonków oraz dzieci; po drugie, żołnierz i jego małżonek muszą być w wieku, w którym możliwe jest posiadanie (i wychowanie) dziecka (własnego lub przysposobionego), po trzecie do zawarcia małżeństwa dojść musi w stosunkowo bliskiej odległości czasowej względem odejścia ze służby oraz w wieku, który umożliwia jeszcze posiadanie i wychowanie dziecka. Rozumowanie i cel ustawodawcy na tle art. 26 ust. 4 ustawy sprowadza się bowiem do zapewnienia żołnierzowi dodatkowej powierzchni mieszkaniowej na zabezpieczenie aktualnych potrzeb jego rodziny oraz przyszłych potrzeb rodziny żołnierza składającej się dodatkowo z dziecka, które pojawia się na świecie zazwyczaj w związku z zawarciem małżeństwa. Stąd też należy przepis art. 26 ust. 4 ustawy wykładać w ten sposób, że chodzi o nieposiadanie dzieci, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy, a więc dzieci wspólnie zamieszkujących z żołnierzem zawodowym. W związku z tym zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Odstąpiono od zasądzenia kosztów między stronami – art. 207 § 2 p.p.s.a.