III OSK 217/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1869/21 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 16 marca 2021 r., nr 83 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.K., wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1869/21, uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z 16 marca 2021 r., nr 83 i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z 28 grudnia 2020 r., nr 4/2020 oraz zasądził od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz B.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Komendant Powiatowy, decyzją z 28 grudnia 2020 r., odmówił funkcjonariuszce wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2019 r. Ekwiwalent został wypłacony według przelicznika 1/30 za każdy dzień urlopu od 1 stycznia 2016 r. do 5 listopada 2018 r. i według przelicznika 1/21 za każdy dzień urlopu od 6 listopada 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. Komendant Stołeczny, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 16 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wypłaty policjantce ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Powołanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Sąd I instancji zauważył, że spór dotyczy właściwego zrekonstruowania treści normatywnej art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610, ze zm.), w kontekście ustalania, czy do wypłaty ekwiwalentów należnych za okres przed dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, znajduje zastosowanie reguła obliczania wedle zasady 1/30 uposażenia miesięcznego ‒ jako rekompensata za dzień niewykorzystanego urlopu (uprzednie brzmienie art. 115a ustawy o Policji), bądź też rekompensatę stanowi 1/21 uposażenia, według reguły wprowadzonej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (nowe brzmienie art. 115a). Sąd I instancji wskazał, że z samego brzmienia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach można wnosić, że wolą prawodawcy było określenie reguły wypłaty ekwiwalentu należnego za okres przed opublikowaniem wyroku o sygn. akt K 7/15, wedle zasady wyrażonej w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636, ze zm.) na dzień orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. Intencję taką można wywodzić z brzmienia regulacji, gdzie wskazano np. sposób obliczenia ekwiwalentu, gdy dotyczy on roku 2018. Zdaniem WSA w Warszawie z zamysłu prawodawcy wynikałoby, że wysokość należnego ekwiwalentu ma być inna przed i po dniu opublikowania wyroku o sygn. akt K 7/15. W takiej sytuacji nie jest generalnie dopuszczalne dokonywanie wykładni stosownej regulacji rangi ustawowej, nawet, aby zapewnić jej zgodność z regułami konstytucyjnymi. Gdy prawodawca wyraża bowiem wolę jednoznacznie, eliminowanie dostrzeżonej sprzeczności przepisu z zasadami Konstytucji RP jest możliwe wyłącznie przez stosowną ingerencję sądu konstytucyjnego. W przedmiotowej sprawie jednak sam prawodawca odnotowuje sprzeczność danej regulacji z regułami Konstytucji RP przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej. Dla wyeliminowania tej sprzeczności opowiada się jednocześnie za sięgnięciem do wykładni prokonstytucyjnej. W ocenie Sądu I instancji, należało skonstatować w takim przypadku, że faktycznie nie było wolą prawodawcy nadanie normie znaczenia, które w istocie skutkowałoby jej sprzecznością z zasadami konstytucyjnymi. WSA w Warszawie podkreślił, że przy właściwym odkodowaniu znaczenia przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, także do ekwiwalentu należnego za okres do dnia opublikowania wyroku o sygn. akt K 7/15, należy stosować zasady jego określenia ustalone w art. 115a ustawy o Policji po jego zmianie ustawą o szczególnych rozwiązaniach, tj. równoważnik jako 1/21 kwoty uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu. Sąd I instancji zauważył też, że pogląd taki jest aktualnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej z 8 grudnia 2023 r. Komendant Stołeczny Policji wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzanie kosztów sądowych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.: ‒ art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że od 1 października 2020 r., do okresu służby przed 6 listopada 2018 r., znajduje on zastosowanie w brzmieniu ustalonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15; ‒ art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu, że stanowi on przeszkodę do zastosowania w sprawie współczynnika w wysokości 1/30, tj. określonego w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie występują. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przyjętej przez Sąd I instancji. Od dnia opublikowania wyroku o sygn. akt K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyroki NSA m.in.: z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, z 15 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1529/22, z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1172/23, z 17 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 1616/23). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia tego orzeczenia czy też zaistniałego po tej dacie. Zauważyć trzeba, że po wydaniu wyroku o sygn. akt K 7/15, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca, w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Stwierdzić należy, że z prawidłowej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że przepis ten nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a tym samym nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Powołany art. 9 ust. 1 odnosi się wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", co oznacza, że dotyczy norm prawnych kształtujących in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Do takiego wniosku uprawnia analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w szczególności sformułowania "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Regulacja ta odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w powołanym art. 9 ust. 1 do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania tego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku o sygn. akt K 7/15, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Podnieść trzeba, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji postanowień wyroku o sygn. akt K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału, w którym stwierdzono, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Zauważyć należy, że na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie powołanego art. 9 ust. 1 prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji. Tym samym nie można przyjąć, aby powołany art. 9 ust. 1 stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Prawidłowo zatem WSA w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Z tych względów, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Podkreślić trzeba, że żądanie powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem o sygn. akt K 7/15. Prawidłowym więc będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.