III OSK 2183/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 559/25 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie uchwały rady gminy (miejskiej) w sprawie określenia zasad przyznawania diet sołtysom 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 559/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Gminy [...] (dalej także jako: "Gmina", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej także jako: "Wojewoda", organ") z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie ustalenia diet radnych: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...]Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie określenia zasad przyznawania diet sołtysom sołectw Miasta [...], w części określonej w § 1 ust. 2 zdanie drugie i ust. 6 uchwały oraz załączniku do uchwały, jako sprzecznej z art. 37b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 1465; dalej jako: "u.s.g."). Wojewoda stwierdził, że za sprzeczne z prawem należy uznać przepisy § 1 ust. 2 zdanie drugie uchwały o treści: Wzór oświadczenia stanowi załącznik do niniejszej uchwały oraz § 1 ust. 6 uchwały o treści: Wypłata diety następuje z dołu do dnia 10-go następnego miesiąca oraz załącznik do uchwały zatytułowany: OŚWIADCZENIE o wykonywaniu obowiązków sołtysa. Wojewoda wskazał, że na mocy art. 37b ust. 1 ustawy Rada Miejska w [...] uzyskała kompetencję wyłącznie do ustalania zasad tzn. przesłanek, na podstawie których sołtysom przysługują diety. W zakresie przedmiotowym upoważnienia nie mieści się natomiast regulowanie kwestii dotyczących procedury i terminu wypłaty diet. W tym stanie rzeczy stwierdzić zatem należy, że Rada przyjmując powyższe przepisy uchwały dopuściła się wykroczenia poza przyznaną jej delegację ustawową, czym w sposób istotny naruszyła prawo. Stwierdzone uchybienia Wojewoda zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tej części aktu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata. Gmina wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo, bo wbrew jego twierdzeniom kwestionowane zapisy nie są sprzeczne z art. 37b ust. 1 u.s.g., ale realizują upoważnienie ustawowe poprzez ustalenie zasad na jakich sołtysom przysługiwać będą diety. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie istota sporu w istocie sprowadza się do wyznaczenia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37b ust. 1 u.s.g. Spornym jest to, czy Rada wprowadzając w § 1 ust. 2 zd. 2 uchwały i w jej załączniku wzór oświadczenia oraz ustalając w § 1 ust. 6 uchwały, że wypłata diety następuje z dołu do dnia 10-go następnego miesiąca naruszyła zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37b ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska Wojewody i podniósł, że wprowadzenie w § 1 ust. 2 zdanie drugie uchwały obowiązku złożenia oświadczenia o ustalonej treści, którą zawierał załącznik do uchwały i ustalenie w § 1 ust. 6 uchwały terminu wypłaty diety nie stanowi zasady przysługiwania diety. Oznacza to, że nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 ustawy. Rada uprawniona jest bowiem jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą sołtysom przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania. W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda precyzyjnie uzasadnił swoje stanowisko. Określił wyraźnie, zarówno w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i w zaskarżonym akcie powody, dla których uznał że wskazana część uchwały jest podjęta z istotnymi naruszenia prawa. Uzasadnienie stanowiska Wojewody jest klarowne i precyzyjne. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w tym zakresie żadnych braków. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie (osnowę), jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie, przy czym wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na rozstrzygnięcie Wojewody. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, Gmina zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37b ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że art. 37b ust. 1 u.s.g. nie pozwala na ustalenie w uchwale terminu zapłaty diety oraz wzoru oświadczenia niezbędnego do wypłaty diety. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z żądaniem skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym podlega uwzględnieniu. Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła wyłącznie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dyspozycji art. 37b ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że art. 37b ust. 1 u.s.g. nie pozwala na ustalenie w uchwale terminu zapłaty diety oraz wzoru oświadczenia niezbędnego do wypłaty diety. Zgodnie z powołanym art. 37b ust. 1 u.s.g., rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że dieta, o której stanowi art. 37b ust. 1 u.s.g. ma charakter fakultatywny (tak: NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3380/19, LEX nr 2768721; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 181/19, LEX nr 2700420). Innymi słowy, skoro rada gminy (miejska) może w ogóle nie przyznawać sołtysom diet mimo pełnienia przez nich obowiązków społecznych, to tym bardziej może przyznać diety określając zasady, na jakich będzie ona ustalana. Dalej, w przeciwieństwie do regulacji zasad ustalania diet dla samych radnych, ustawodawca nie zawarł żadnych zasad, które mają być obligatoryjnie stosowane w przypadku, gdy rada gminy (miejska) zdecyduje się na ustalanie zasad, na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin będą przysługiwały diety. Diety radnego i sołtysa, mimo ich wspólnego celu jakim jest traktowanie ich jako ekwiwalentu za utratę lub ograniczenie możliwości zarobkowania w czasie poświęconym na wykonywanie obowiązków społecznych, zostały przez ustawodawcę odmiennie uregulowane. Jedynym odniesieniem wynikającym z wykładni funkcjonalnej tego przepisu jest możliwość powiązania samej diety z przybliżonymi wydatkami lub utratą środków, jakie dotyczą przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Stąd taka dieta co do zasady ma charakter kompensacyjny (patrz: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1545/22; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1276/19). Nadmienić należy, że w przeciwieństwie do diety radnego, którego obowiązek ustalenia wynika z mocy art. 25 ust. 4 u.s.g. i nie ma możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie diet radnych, która nie przewidywałaby dla któregokolwiek radnego diety, w przypadku sołtysów rada gminy korzysta z szerokiej samodzielności decydując, czy w ogóle sołtysom sołectw w danej gminie będzie przysługiwała jakakolwiek dieta. Ponadto w przypadku diet radnych ustawodawca określił, jakie przesłanki mają być uwzględnione przy ustalaniu jej wysokości (pełnione funkcje przez radnego i liczba mieszkańców gminy), natomiast żadnych przesłanek różnicujących dietę sołtysa nie zawiera art. 37b ust. 1 u.s.g. Dodać należy, że jednocześnie wykładnia w przedmiocie diety radnego i tak nie może stanowić podstawy regulacji gminnej w stosunku do diety sołtysa, ponieważ rada gminy nie ma żadnego obowiązku ustalania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych nawet w przypadku, gdy osoby te udokumentują ponoszenie kosztów (wydatków) związanych z wykonywaniem swoich funkcji. Przedstawiona treść § 1 ust. 2 uchwały zawiera zasady ustalenia diet dla sołtysów za wykonywanie przez nich obowiązków wskazanych w statucie sołectwa wraz ze wzorem oświadczenia – i zasady te w żaden sposób nie naruszają prawa. Innymi słowy, nie można na podstawie przytoczonej treści uchwały uznać, że dieta stanowi stałe wynagrodzenie sołtysa wypłacane niezależnie od wykonywanych obowiązków. Natomiast określenie, że wypłata diety następuje z dołu, tj. do dnia 10-go następnego miesiąca zawiera zasadę pozwalającą na ustalenie terminu wypłaty diety sołtysom, co także w tej sprawie nie stanowi naruszenia prawa. W związku z powyższym należy stwierdzić, że trafny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy, że wbrew twierdzeniom organu (Wojewody) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, to art. 37b ust. 1 u.s.g. pozwala na ustalenie w uchwale w sprawie określenia zasad przyznawania diet przysługujących przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin (sołtysom) terminu zapłaty diety oraz wzoru oświadczenia niezbędnego do wypłaty diety. Nadmienić należy, że to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia powołał się na różne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, nie oznacza prawidłowości rozstrzygnięcia w tej sprawie. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). A taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie określenia zasad przyznawania diet sołtysom sołectw Miasta [...], w części określonej w § 1 ust. 2 zdanie drugie i ust. 6 uchwały oraz załączniku do uchwały, uchylił zaskarżony akt nadzoru. Gmina nie naruszyła prawa podejmując uchwałę w sprawie określenia zasad przyznawania diet sołtysom przez wyznaczenie terminu zapłaty diety oraz wzoru oświadczenia niezbędnego do wypłaty diety. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.