III OSK 2232/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik - Sikora po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 600/22 w sprawie ze skargi Gminy U. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia Gminnego Przedszkola w L. poprzez przeniesienie jego siedziby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy U. na rzecz Ministra Edukacji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 600/22 oddalił skargę Gminy U. (dalej skarżąca, Gmina lub skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej Minister lub organ) z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia Gminnego Przedszkola w L. poprzez przeniesienie jego siedziby. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że podstawę prawną postanowienia Kuratora z dnia 15 marca 2021 r. stanowi przepis art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) zwanej dalej P.o., zgodnie z którym szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru, jak i samego Ministra w budynku Szkoły Podstawowej w L. nie ma pomieszczeń przystosowanych do funkcjonowania przedszkola (wszystkie pomieszczenia są dostosowane do potrzeb uczniów szkoły podstawowej). Koncepcja przebudowy pomieszczeń szkolnych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na oddział przedszkola, jak i deklaracje Wójta Gminy U. zawarte w uzasadnieniu wniosku z dnia 3 lutego 2021 r., czy też Rady Gminy U. zawarte w uzasadnieniu uchwały z tego samego dnia, nie stanowią gwarancji zapewnienia dzieciom uczęszczającym do przedszkola w L. odpowiednich warunków do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że [...] Kurator Oświaty (dalej Kurator) odnosząc się do przedstawionej przez skarżącą koncepcji adaptacji budynku Szkoły Podstawowej w L. na potrzeby przedszkola, zwrócił uwagę na fakt nieprawidłowego zaprojektowania jednej, wspólnej dla wszystkich oddziałów przedszkola łazienki (6 oczek, 6 umywalek), stwierdził, że wysokość stopni schodów prowadzących do przedszkola będzie stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia dzieci przebywających w przedszkolu, a proponowany sposób usytuowania i ogrodzenia placu zabaw będzie zagrażał bezpieczeństwu dzieci. Przy czym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (opinii) wydanych przez uprawnione do tego organy/osoby/instytucje, wskazujących, że lokal, w którym ma być prowadzone przedszkole, spełnia bądź nie, wymagania określone dla pomieszczeń przedszkola w przepisach techniczno-budowlanych, sanitarno-higienicznych oraz przepisach i wymaganiach związanych z ochroną przeciwpożarową. W konsekwencji za nieprzekonującą uznano argumentację Wójta, że przeniesienie przedszkola w L. do budynku Szkoły Podstawowej w L. zapewni dzieciom dobre warunki pobytu w przedszkolu. Ustalono ponadto, że warunki pobytu dzieci w przedszkolu w L. (zarówno w budynku, jak i jego otoczeniu) odpowiadają przepisom rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Wobec powyższego Sąd uznał, że obecna siedziba przedszkola w L. nie wymaga zmiany lokalizacji siedziby, gdyż zarówno budynek oraz jego wyposażenie, jak i teren wokół przedszkola spełniają wszelkie wymagania niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Kurator wykazał, że obecna siedziba przedszkola (wyremontowana przez gminę i dostosowana do potrzeb przedszkola stosunkowo niedawno, to jest w 2017 r.) zapewnia dzieciom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, a nauczycielom stwarza możliwości pełnej realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego w sposób zgodny z warunkami i sposobami jej realizacji, określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie podstawy programowej, jak np.: a) codzienna organizacja zajęć i zabawy na świeżym powietrzu, co zapewnia budynek bez barier oraz ogrodzony teren przedszkola z placem zabaw i zewnętrzną toaletą dla dzieci; b) organizowanie uroczystości przedszkolnych, co zapewnia przestronny hol; c) wdrażanie dzieci do samodzielności, w tym do samodzielnego wykonywania podstawowych czynności higienicznych, czemu sprzyja m.in. zlokalizowanie łazienek przy każdej sali przeznaczonej dla oddziału przedszkola. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że tymczasem w siedzibie proponowanej przez skarżącą, warunki powyższe, nawet po przeprowadzeniu zamierzonych zmian dostosowujących budynek Szkoły Podstawowej w L. do potrzeb dzieci, ulegną pogorszeniu. Kurator wskazał, że dziecko bawiące się na placu zabaw przy ul. [...] chcąc skorzystać z toalety będzie musiało pokonać ok. 150 m odległość, a więc stosunkowo długą drogę do przedszkola oraz wysokie schody. Z tej przyczyny zajęcia na placu zabaw każdorazowo powinny odbywać się z udziałem osoby zatrudnionej jako pomoc nauczyciela, która będzie mogła dziecko odprowadzić do przedszkolnej toalety. Jak podał Kurator, planowana reorganizacja budynku Szkoły Podstawowej w L. praktycznie oznacza pozbawienie nauczycieli pokoju nauczycielskiego i zarazem pogorszenie warunków pracy. Natomiast perspektywa utworzenia czwartego oddziału kosztem szatni, ale też kosztem pokoju socjalnego, oznacza całkowite pozbawienie pracowników przedszkola (pedagogicznych i niepedagogicznych) jakiegokolwiek pomieszczenia. Kurator zwrócił również uwagę na brak w siedzibie szkoły holu, który służyłby potrzebom dzieci, a z którego to pomieszczenia korzystają aktualnie w przedszkolu w L. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że w sytuacji, gdy przedszkole funkcjonuje w bardzo dobrych, dogodnych i bezpiecznych dla dzieci warunkach każda zmiana przedstawiana na rzecz uchwały z dnia 3 lutego 2021 r. w sprawie zamiaru przekształcenia przedszkola w L. jako korzyść dla tego przedszkola i uczęszczających do niego dzieci, nie wydaje się przekonująca. Wręcz przeciwnie, czego dowiódł Kurator a potwierdził Minister, proponowane przekształcenie obniża standardy funkcjonowania przedszkola, a w szczególności zapewniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, o czym mowa w art. 10 P.o. Ponadto w rozpoznawanej sprawie Sąd wskazał, że podjęte przez skarżącą inwestycje w zakresie dostosowania budynku przedszkola w L. do potrzeb ŚDS w U. nie mogą stanowić oceny w kontekście zastosowania przez organ nadzoru przepisu art. 89 ust. 3 P.o. Gdyby Gmina U. złożyła odpowiednio wcześnie wniosek o opinię w sprawie zamiaru przekształcenia przedszkola w L., wówczas miałaby możliwość poznania opinii Kuratora w tej sprawie. Tymczasem Gmina założyła, że otrzyma opinię pozytywną, podjęła działania i poniosła koszty, jednakże okoliczności te nie mogą tłumaczyć przekształcenia przedszkola w L. Jednocześnie Sąd zauważył, że w przedłożonym Wojewodzie L. do akceptacji programie naprawczym ŚDS w U. milcząco pominięto okoliczność, że przeniesienie ŚDS w U. do dotychczasowej siedziby przedszkola w L. może nastąpić jedynie po uprzedniej zmianie siedziby przedszkola w L., której przeprowadzenie jest możliwe wyłącznie w trybie art. 89 P.o. Procedura przekształcenia szkoły (tutaj przedszkola) jednoznacznie stanowi, że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Dokumentacja sprawy nie wskazuje, aby organ prowadzący w momencie podjęcia decyzji i działań dotyczących przeniesienia siedziby ŚDS w S., nie posiadał wiedzy o wynikającym z art. 89 P.o. obowiązku wystąpienia do kuratora oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia przedszkola w L. Zdaniem Sądu organ nadzoru zapewnił skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, na co wskazuje zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, przywołany na stronie 14 niniejszego uzasadnienia, dlatego zarzut dotyczący naruszenia przez Kuratora zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uznać należy za nieuzasadniony. Podobnie ocenić należy zarzuty skarżącej skoncentrowane na braku uwzględnienia wniosków dowodowych oraz wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, bowiem stanowisko wobec powyższych kwestii zostało zajęte w toku prowadzonego postępowania, a przywołane w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przeanalizować wszystkie aspekty związane z przekształceniem przedszkola w L., wyjaśnić i ocenić skutki tego przekształcenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru w sposób kompleksowy wykazał, że przedszkole w L. posiada bogatą bazę lokalowo-dydaktyczną oraz bardzo dobre warunki do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, spełnia wymagane przepisami prawa warunki dotyczące bezpieczeństwa i higieny określone dla tego typu obiektów, co w ocenie Kuratora, przemawia za dalszym funkcjonowaniem przedszkola w dotychczasowej siedzibie. Wyjaśnił, że kwestie ekonomiczne nie mogą stanowić głównej przesłanki do zmiany siedziby przedszkola, podobnie jak plany gminy dotyczące realizacji programu naprawczego ŚDS w S., który zakłada przeniesienie placówki do siedziby przedszkola w L. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą planów zagospodarowania części budynku Szkoły Podstawowej w L. na potrzeby przedszkola, Kurator uznał, że przeniesienie dzieci do budynku Szkoły Podstawowej w L. spowoduje pogorszenie warunków wychowania przedszkolnego z uwagi na istniejące lub planowane rozwiązania architektoniczne, tj. zaplanowanie w części przedszkolnej jednej wspólnej łazienki dla wszystkich oddziałów przedszkola, co w ocenie Kuratora, będzie wymuszało przerywanie zajęć przez nauczycieli, by odprowadzić dzieci do toalety. Ponadto jedna łazienka nie jest wskazana w czasie trwającej pandemii. Równie istotne dla Kuratora okazały się brak pomieszczenia, w którym mogłyby odbywać się wspólne uroczystości, konkursy i zabawy oraz bariera architektoniczna w postaci 16 stopni schodów przy wejściu do części przedszkolnej oraz wydłużenie, w porównaniu do obecnej, drogi do placu zabaw. Stwierdził ponadto, że planowane przekształcenie spowoduje również pogorszenie warunków infrastruktury szkolnej a przez to i nauki uczniów SP w L. poprzez zmianę organizacji nauczania z systemu opartego na prowadzeniu zajęć w odpowiednio wyposażonych pracowniach przedmiotowych na realizację zajęć w "wolnych salach lekcyjnych". Kurator stanął na stanowisku, że skoro przedszkole w L. zapewnia dzieciom bardzo dobre, dogodne i bezpieczne warunki wychowania przedszkolnego, to każda zmiana jego siedziby wydaje się być nieuzasadniona, w tym także planowane przeniesienie do budynku Szkoły Podstawowej w L. Przedstawione argumenty Kurator poparł szczegółowym uzasadnieniem, czemu dał wyraz w wydanej opinii, która spotkała się z akceptacją Ministra Edukacji i Nauki wyrażoną w zaskarżonym do Sądu postanowieniu. Podsumowując, Sąd stwierdził, że negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia przedszkola została oparta na wyczerpującej argumentacji. Posiada dostateczne uzasadnienie prawne i wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia przedszkola w L. Sąd stwierdził, że doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 89 ust. 1 P.o. poprzez wykazanie, że przeniesienie przedszkola w L. spowoduje pogorszenie warunków wychowawczych przebywających w nim dzieci. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2021 r. Gminnego Przedszkola w L. poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku Szkoły Podstawowej w L., zapadły w zgodzie z treścią przepisów art. 89 ust. 1 i 3 P.o. oraz z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina U., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn.zm.) zwanej dalej P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1, ust. 3 i 4 pkt 1 i ust. 9 w zw. z art. 4 pkt 1 P.o. poprzez oddalenie skargi skarżącego i uznanie, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz postanowienie Kuratora je poprzedzające odpowiadają prawu, podczas gdy Kurator, w procesie przekształcenia przedszkola przekraczając kryterium legalności środków nadzoru oraz przyznane mu kompetencje, wydał negatywną opinię pomimo spełnienia przez organ prowadzący przedszkole wszystkich wymagań określonych w przepisach regulujących przesłanki przekształcenia przedszkola i weryfikował spełnienie przez organ prowadzący przedszkole wymogów innych, niż wskazane w art. 89 ust. 1 i art. 32 ust. 3 P.o., tj. wymogów zapewnienia kontynuacji wychowania przedszkolnego poprzez zapewnienie możliwości korzystania z tego wychowania wobec odpowiedniego zlokalizowania przedszkola w ramach sieci publicznych przedszkoli (w odległości max. 3 km od domu dziecka, ewentualnie zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, tj.: a) Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, iż organ zobowiązany był podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a takich czynności zaniechał - przede wszystkim organ nie zweryfikował, czy lokal, do którego ma być przeniesiona siedziba przedszkola spełnia bądź nie, warunki kontynuacji wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 32 P.o., ewentualnie (w razie uznania, że Kurator może badać również inne wymogi) określone dla pomieszczeń przedszkola wymogi zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, sanitarno-technicznych oraz przepisach przeciwpożarowych, w szczególności organ nie uzyskał w tym zakresie opinii uprawnionych organów lub nie powołał w tym zakresie biegłego; dywagacje organów nt. zapewnienia dzieciom przedszkolnym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w nowym miejscu są gołosłowne i poparte wyłącznie subiektywną oceną tych organów, opartą na przeprowadzonych oględzinach i opinii środowiska lokalnego, w tym zainteresowanych rodziców dzieci; b) Sąd lakonicznie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazując jedynie, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie Kuratora zapadły w zgodzie z treścią tych przepisów, co ogranicza możliwość weryfikacji podstaw wydania wyroku; c) Sąd stwierdził, iż Kurator może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu przedszkole wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia tylko wtedy, gdyby decyzja wydana w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy (str. 22 uzasadnienia wyroku), zaś dalej w treści uzasadnienia wyroku, Sąd podkreślił dopuszczalną uznaniowość opinii Kuratora i wskazał, iż w związku z tym, nawet jeśli Gmina spełniłaby wszystkie wymogi określone w art. 89 P.o., to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji, czy przekształcenia danej placówki. II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia: 1) art. 163, art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., art. 58 P.o. oraz art. 8 ust. 15 i art. 11 ust. 2 pkt 1 P.o. w zw. z art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z ust. 9 w zw. z art. 4 pkt 1 P.o., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Kurator: a) w przypadku wydawania opinii w procedurze przekształcenia przedszkola, ma kompetencje do wkraczania w samodzielność Gminy, która przysługuje jej w odniesieniu do wykonywania zadania własnego, jakim są sprawy edukacji publicznej, w zakresie szerszym niż ściśle określony przepisami prawa (w tym przypadku przepisami art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z ust. 9 w zw. z art. 4 pkt 1 P.o. oraz art. 32 ust. 3 P.o.), a tym samym niewłaściwe uznanie, że Kurator może dokonywać oceny warunków lokalowych nowej siedziby przedszkola, czego ww. regulacja nt. przekształcenia przedszkola nie przewiduje; b) w ww. procedurze może wydać całkowicie uznaniową opinię i nie jest w tym zakresie związany przepisami prawa, a tym samym może z przekroczeniem kryterium legalności nadzoru, bez wskazania konkretnych przepisów prawa, z którymi działanie Gminy jest niezgodne, wydać opinię negatywną nt. przekształcenia, co narusza konstytucyjne gwarancje samodzielności gmin i wykonywania przez nie zadań własnych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność; c) w ww. procedurze może weryfikować spełnienie przez organ prowadzący przedszkole wymogów innych, niż wskazane w art. 89 ust. 1 i art. 32 ust. 3 P.o., tj. wymogów zapewnienia kontynuacji wychowania przedszkolnego w tym poprzez zapewnienie możliwości korzystania z tego wychowania wobec odpowiedniego zlokalizowania przedszkola w ramach sieci publicznych przedszkoli (w odległości max. 3 km od domu dziecka, ewentualnie zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice); w istocie bowiem: "spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy [a w tym wypadku - art. 32 ust. 3 P.o.]), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych, czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły [tutaj: przekształceniu przedszkola - przyp. skarżącego], połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci z tej placówki do innej" (wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1386/21); d) w ww. procedurze może wydać negatywną opinię, pomimo spełnienia przez organ prowadzący przedszkole wszystkich wymagań określonych w przepisach regulujących przesłanki przekształcenia przedszkola; 2) art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z ust. 9 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 6 P.o., a także art. 58 P.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w ramach opinii wydawanej w procedurze przekształcenia przedszkola, kurator oświaty ma kompetencje do oceny innych aspektów decyzji organu założycielskiego o zamiarze przekształcenia, niż wyłącznie zapewnienie przez ten organ dzieciom możliwości kontynuowania nauki (wychowania przedszkolnego), w szczególności oceny, czy po przeniesieniu siedziby (przekształceniu) zapewnione zostaną dzieciom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. W tym bowiem przypadku kurator, bez przekroczenia swoich kompetencji, nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych, niż określone w art. 89 ust. 1 P.o., tj. z przyczyny innej niż brak zapewnienia dzieciom możliwości kontynuowania nauki (wychowania przedszkolnego), przy zapewnieniu wymogów określonych w art. 32 ust. 3 P.o., tj. wymogu tzw. "bliskości" w ramach sieci przedszkoli. Skoro, przepisy prawa nie wymagają uzyskania opinii kuratora w zakresie zapewnienia dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki przy procedurze ustalania sieci przedszkoli (art. 32 P.o.) i zakładaniu przedszkola przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 88 P.o.), to nie można wywodzić takiego wymagania z przepisów - w przypadku przekształcenia takiego przedszkola (zmiany jego siedziby). W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także pilne rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej z uwagi na przedmiot sprawy, jakim są kwestie reorganizacji systemu edukacji w Gminie, z korzyścią dla interesu ogólnego społeczności lokalnej. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji i Nauki wniósł o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek niektóre zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Tym niemniej przesłanki, w oparciu o które zostały w tej sprawie wydane negatywne opinie zostały prawidłowo skontrolowane przez Sąd pierwszej instancji a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2890/22; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). W tej jednak sprawie część zarzutów zostanie rozpoznana łącznie z tego powodu, że w istocie wskazują one na te same uchybienia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3 i 4 pkt 1 i ust. 9 w związku z art. 4 pkt 1 P.o. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, podczas gdy postanowienie zawierające negatywną opinię jest sprzeczne z prawem, a organ prowadzący przedszkole spełnił wszystkie wymagania określone w przepisach regulujących przesłanki przekształcenia przedszkola. Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie organy w tej sprawie weryfikowały spełnienie przez organ prowadzący przedszkole innych wymogów niż wskazane w art. 89 ust. 1 i art. 32 ust. 3 P.o., tj. zapewnienie możliwości korzystania z publicznego przedszkola zlokalizowanego w ramach sieci publicznych przedszkoli w odległości max. 3 km od domu dziecka, ewentualnie zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice). Zarzut naruszenia przepisu procedury sądowoadministracyjnej obejmujący art. 135 P.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jest to przepis o charakter wynikowym. Dopiero ustalenie, że w danej sprawie nastąpiło naruszenie prawa uzasadniające podjęcie środków celem usunięcia takiego naruszenia uzasadnia jego stosowanie. Skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa, to tym samym nie mógł zastosować przewidzianych ustawowo środków celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonego postanowienia. Kolejny wskazany w tym zarzucie przepis ma charakter materialnoprawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym i dotyczy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten ma charakter procesowy w postępowaniu administracyjnym, natomiast przed sądem administracyjnym kontrolującym jego zastosowanie ma on charakter materialny. Nie jest to bowiem przepis, na podstawie którego sąd prowadzi postępowanie. Art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencję do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji było postanowienie, tym niemniej przepis ten odpowiednio dotyczy także kompetencji organu odwoławczego w zakresie rozstrzygania zaskarżalnego postanowienia. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie drugoinstancyjne nie narusza prawa, to tym samym postanowienie to utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji także nie powoduje naruszenia powołanego art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że postanowienie kuratora oświaty wydawane na podstawie art. 89 ust. 3 P.o. ma charakter aktu nadzoru. Jest to bowiem działanie podmiotu zewnętrznego wobec organu samorządu, który poprzez negatywną opinię uniemożliwia wywołanie jakichkolwiek skutków prawnych uchwały zmierzającej do likwidacji lub przekształcenia (a w tym także przeniesienia siedziby) publicznego przedszkola. Zgodnie z art. 89 ust. 9 P.o. w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki odpowiednio stosuje się art. 89 ust. 3 tej ustawy, a z tego przepisu wynika, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tym samym nie budzi wątpliwości, że taka negatywna opinia ma charakter władczego i jednostronnego oddziaływania na akt (uchwałę) organu gminy, a w tym na moc obowiązywania uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia placówki oświaty i wychowania. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby w tej sprawie podstawą do wydania negatywnych opinii w sprawie przekształcenia Gminnego Przedszkola w L. poprzez zmianę jego siedziby były inne przesłanki niż dotyczące kryterium legalności. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie zaakcentował, że odmowa wyrażenia zgody może mieć miejsce wtedy, gdy dane przekształcenie będzie skutkować naruszeniem prawa. Przyjął więc Sąd pierwszej instancji jako podstawę kontroli kryterium legalności i na tej podstawie skargę oddalił. Wprawdzie tak L. Kurator Oświaty jak i Minister Edukacji i Nauki także posiłkowali się oceną zgodności zamierzanego przekształcenia Gminnego Przedszkola w L. z polityką oświatową państwa, tym niemniej takie odwołanie się do kryterium pozaprawnego nie stanowiło podstawy do wydania postanowień w tej sprawie. Jeszcze raz należy podkreślić, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku zadań własnych samorządu nie ma możliwości, aby jakikolwiek organ administracji publicznej mógł podejmować działania o charakterze władczym wobec samorządu na innej podstawie niż kryterium legalności i w innym przypadku, niż wprost to wynika z przepisów ustawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu (art. 165 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnie dopuszczalne kryterium nadzoru nad samorządem, jakim jest legalność (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Dodać można w tym zakresie jeszcze i to, że podstawą umiejscowienia w polskim systemie prawnym samorządu terytorialnego jest art. 15 i art. 16 Konstytucji RP wraz z zasadą pomocniczości (preambuła Konstytucji RP) oraz zasadą unitarności państwa (art. 3 Konstytucji RP). Wynikająca z tych dwóch pierwszych przepisów zasada decentralizacji stanowi istotę samorządu w ujęciu konstytucyjnym jako odrębną od administracji rządowej strukturę organów terytorialnych mających względną samodzielność w wykonywaniu zadań własnych. Ingerencja w wykonywanie tych zadań nie może nastąpić na innej podstawie niż przepis prawa. Dotyczy to każdej formy władczej ingerencji nawet tej, którą organy rządowej administracji oświatowej określają mianem nadzoru pedagogicznego. Polityka oświatowa państwa tylko wówczas może być podstawą do władczej ingerencji, jeżeli stanie się częścią regulacji ustawowej. Innymi słowy jeżeli te elementy, które w ocenie ministra ds. oświaty stanowią wyraz polityki oświatowej staną się normami prawnymi, to wówczas na ich podstawie będzie można władczo oddziaływać na organy samorządu w procesie przekształceń placówek oświatowych. Nie ma przy tym znaczenia, czy ustawodawca nazywa dane formy oddziaływania mianem nadzoru, czy też wiążących opinii. Jeżeli tylko mają one charakter jednostronnego – tak jak w tej sprawie – oddziaływania na treść uchwał rad gmin, to należy je zaliczyć do form nadzoru. Przyjęcie za zasadne odmiennego stanowiska organów rządowej administracji oświatowej spowodowałoby, że samorząd terytorialny w istocie przybrałby pozycję terenowej administracji rządowej z organami wybieralnymi przez mieszkańców, skoro organy te byłyby zobowiązane do przestrzegania polityki rządowej tak samo jako administracja rządowa zbudowana na zasadzie centralizacji. Tym samym skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zamiar przekształcenia Gminnego Przedszkola w L. powodowałby naruszenie prawa i takie ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, to nie są w tym zakresie zasadne rozważania strony skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia samodzielności samorządu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 9 w związku z art. 4 pkt 1 P.o. Art. 89 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem enumeratywne wymienionych ustępów tego przepisu, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły m.in. właściwego kuratora oświaty. Pod pojęciem szkoły, stosownie do treści art. 4 pkt 1 P.o., należy rozumieć także przedszkole. Zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w szkole (odpowiednio w przedszkolu) polega na tym, że owo dalsze kontynuowanie nie będzie odbywało się z naruszeniem przepisów prawa. Pod tym pojęciem należy rozumieć także brak naruszenia przepisów prawa budowlanego. Już na etapie uchwały zmierzającej do przekształcenia placówki oświatowej poprzez np. zmianę lokalizacji szkoły (przedszkola) w nowej siedzibie muszą istnieć takie warunki nauki, wychowania i opieki, które nie naruszają prawa i nie są zasadniczo gorsze od tych istniejących w dotychczasowej siedzibie szkoły (przedszkola). Zapewnianie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki nie wyczerpuje zakresu nadzoru pedagogicznego znajdującego się w kompetencjach kuratora. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że skoro nadzór pedagogiczny polega zarówno na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, jak i na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, to należy uznać, że zakres ten obejmuje także ocenę skutków zmiany siedziby szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich (właściwych) warunków nauki, wychowania i opieki (wyrok NSA z 7 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2625/17; wyrok NSA z 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/09). O tym, jakie warunki mają być zapewnione uczniom, rozstrzygają przepisy prawa. W pełni należy zgodzić się także z poglądem wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1863/19, zgodnie z którym wojewódzki kurator oświaty posiada kompetencje do dokonania oceny bazy lokalowo-dydaktycznej w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego i ten zakres kompetencji obejmuje ocenę skutków zmiany siedziby szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich (właściwych) warunków nauki, wychowania i opieki, przy czym warunki te powinny być nie gorsze od tych istniejących w dotychczasowej siedzibie. Przedstawiony pogląd ma też znaczenie w zakresie kontroli zaskarżonego wyroku w stosunku do innych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem zasadny zarzut, zgodnie z którym Kurator wydając na podstawie art. 89 ust. 3 P.o. opinię może jedynie ocenić, czy został spełniony warunek wynikający z art. 32 ust. 3 tej ustawy, tj. czy ma miejsce zapewnienie, że odległość między domem dziecka a siedzibą publicznego przedszkola nie przekraczała 3 kilometrów lub w razie naruszenia tej odległości zapewnienie przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Wymóg wynikający z powołanego przepisu także powinien być (i w tej sprawie był) przedmiotem oceny organu nadzoru pedagogicznego, ale nie jest on jedynym wymogiem. Nie może w tym zakresie odnieść zamierzonego skutku kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że organy w tej sprawie nie zweryfikowały, czy lokal, do którego ma być przeniesiona siedziba przedszkola spełnia bądź nie spełnia warunków kontynuacji wychowania przedszkolnego określone w przepisach techniczno-budowlanych, sanitarno-technicznych oraz przepisach przeciwpożarowych, w szczególności organ nie uzyskał w tym zakresie opinii uprawnionych organów lub nie powołał w tym zakresie biegłego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dywagacje organów na temat zapewnienia dzieciom przedszkolnym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w nowym miejscu są gołosłowne i poparte wyłącznie subiektywną oceną tych organów opartą na przeprowadzonych oględzinach i opinii środowiska lokalnego, w tym zainteresowanych rodziców dzieci. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą podstawowych zasad, przebiegu postępowania dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, chociaż w tej sprawie postępowania administracyjne kończyły się wydaniem postanowienia, a nie decyzji. Wprost Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie wskazał, że podstawową przyczyną odmowy udzielenia pozytywnej opinii było nieprzestrzeganie warunków technicznych dotyczących pomieszczeń w przyszłej siedzibie przedszkola. Wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na kwestie budowlano-techniczne dotyczące wysokości stopni schodów prowadzących do przedszkola, sposobu usytuowania i ogrodzenia placu zabaw, nieprawidłowo projektowanej jedynej dla wszystkich dzieci łazienki, braku spełnienia innych warunków technicznych dotyczących pomieszczeń do zajęć w przedszkolu oraz proponowanej przebudowy części szkoły publicznej w taki sposób, że tak pracownicy pedagogiczni, jak i niepedagogiczni zostaliby pozbawieni pomieszczeń. Wadliwością, aczkolwiek nieistotną było powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na przepisy rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach oraz przepisy techniczno-budowlane (i inne) ale bez precyzyjnego ich wskazania. W trakcie prowadzonych postępowań zostały wskazane przepisy wynikające z ww. rozporządzeń, a tym samym także powinien do nich się odnieść Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Tym niemniej, skoro np. zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) maksymalna wysokość stopni schodów stałych w budynkach przedszkola wynosi 0,15 metra a w projektowanej siedzibie przedszkola byłoby to 0,17 metra; jak również minimalna wysokość pomszczeń do zajęć w projektowanej siedzibie przedszkola zlokalizowanych w jego piwnicy byłaby niezgodna z § 72 ust. 1 ww. rozporządzenia - to już te okoliczności wskazują na naruszenie warunków techniczno-budowlanych oraz zagrażających bezpieczeństwu dzieci. Tym samym wadliwość polegająca na braku wskazania przez Sąd pierwszej instancji na naruszenie konkretnych przepisów prawa nie stanowi w tej sprawie wady mającej mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro naruszenia te wytknął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Także strona skarżąca kasacyjnie wydaje się nie kwestionować braku przestrzegania warunków technicznych w nowej siedzibie przedszkola, ale podnosi, że warunki te powinny być wykazane poprzez opinie lub ekspertyzy właściwych organów, a nie własne ustalenia Kuratora czy tym bardziej Ministra. Pogląd ten nie jest zasadny. Jeżeli w toku postępowania zostało wykazane, że niektóre przynajmniej warunki techniczne lub warunki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i higieny w publicznym przedszkolu nie są dochowane, to ustalenia te są wystarczające. Organ ustala je na zasadach ogólnych i tylko wówczas, gdyby uznał za zasadne posłużenie się wiedzą specjalną, to stosownie do art. 84 § 1 K.p.a. mógłby zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jeżeli jednak w tej sprawie kwestia wymiarów schodów, lokalizacji boiska czy też wysokości pomieszczeń została ustalona na podstawie protokołów, to zasadniczo te dokumenty potwierdziły brak spełnienia przynajmniej niektórych wymagań technicznych projektowanego do przebudowy w tym zakresie budynku. Wydaje się przy tym, że właśnie sama przebudowa części szkoły na cele projektowanej siedziby przedszkola wynikała z zamiaru dostosowania warunków technicznych do nowej placówki oświatowej. Jeżeli organy gminy chcą np. przenieść przedszkole do nowej siedziby, to w pierwszej kolejności muszą dostosować budynek nowej siedziby przedszkola w taki sposób, aby spełnione były wszystkie warunki techniczne oraz warunki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa dzieciom w tym przedszkolu. Dopiero po tym można podjąć uchwałę w przedmiocie procedury zmiany miejsca siedziby przedszkola. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia opinii rodziców dzieci nie ma znaczenia co do spełnienia przesłanek technicznych lub budowlanych. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. Powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone w toku prowadzonego przez organy administracyjne postępowania w takim stopniu, aby mogło to mieć wpływ na wynik sprawy a tylko taka sytuacja uzasadniałaby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. także nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia przedszkola publicznego i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, ponieważ ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego (patrz wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/15) i skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę objętą zaskarżonym aktem w jej granicach, to tym samym nie został naruszony ten przepis. W zakresie ww. zarzutu braku dopuszczalności oceny przez Kuratora uchwały o zamiarze przekształcenia przedszkola nie są zasadne argumenty dotyczące niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 163, art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 85 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., art. 58 P.o. oraz art. 8 ust. 15 i art. 11 ust. 2 pkt 1 P.o. w związku z art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 9 w związku z art. 4 pkt 1 P.o. Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów miałoby polegać na tym, że w tej sprawie weryfikowano spełnienie przez organ prowadzący przedszkole wymogów innych niż wynikających z art. 89 ust. 1 i art. 32 ust. 3 P.o., tj. zapewnienia kontynuacji wychowania przedszkolnego w odpowiednio zlokalizowanym przedszkolu w ramach sieci publicznych przedszkoli stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju dzieci. Podnosi strona skarżącą kasacyjnie, że z tak ogólnej dyrektywy nie można wyprowadzić szczegółowych standardów dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego w tym warunków nauczania (lokalowych, czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o przekształceniu przedszkola. Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, że zapewnienie dalszej kontynuacji wychowania przedszkolnego obejmuje także ocenę warunków lokalowych projektowanej siedziby przedszkola w takim zakresie, w jakim wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów. Nie chodzi więc o to, że sam kurator oświaty (lub właściwy minister) kreuje nieznane prawu dodatkowe warunki lokalowe, jakie musi spełnić budynek przedszkola, ale o kontrolę, czy te warunki które mają charakter powszechnie obowiązujący są spełnione. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie a to dlatego, że projektowana siedziba przedszkola nie spełniała części warunków technicznych określonych obowiązującymi przepisami. Nie można dopuścić do sytuacji, w której przedszkole mogłoby funkcjonować w budynku zagrażających bezpieczeństwu dzieci lub nie spełniającym wymagań technicznych, a taka sytuacja mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby ograniczyć uprawnienia kuratora oświaty tylko do oceny spełnienia wymagań wynikających z art. 32 ust. 3 P.o. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 163 Konstytucji RP regulującego domniemanie zadań w zakresie pionowego ich podziału pomiędzy różne szczeble administracji, ani też art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie stanowi naruszenia samodzielności samorządu regulacja przewidująca opiniowanie uchwały rady gminy, ani też stosowanie kryterium legalności nad aktami organów samorządu. Nie został również naruszony art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. zgodnie z którym zadania publiczne gmina wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność i jej samodzielność podlega ochronie sądowej, co skutkuje m.in. możliwością skarżenia aktów nadzoru. Nie został naruszony art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. ponieważ przepis ten wskazuje jedynie zakres zadań publicznych przekazywanych samorządowi do wykonywania oraz art. 85 u.s.g. zawierający kryterium nadzoru nad samorządem. W żaden sposób nie został także naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 15 P.o. zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkoli integracyjnych i specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Nie można również uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 2 pkt 1 P.o. zgodnie z którym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, a także w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 tej ustawy. Nie można też zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, aby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwego zastosowania art. 58 P.o. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Postanowienia wydane w tej sprawie miały swoją podstawę ustawową, a tym samym wymóg działania na podstawie ustawy został zachowany. Nie można dostrzec zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w takim zakresie, aby uzasadniał on uchylenie zaskarżonego wyroku. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest w pewnym zakresie zasadna, ale nie może ona skutkować jego uchyleniem z tego powodu, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprzeczność ta dotyczy stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny przesłanek uzasadniających wydanie opinii negatywnej w procedurze likwidacji lub przekształcenia przedszkola. Jak podnosi strona skarżącą kasacyjnie, na stronie 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przypadku, gdy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów, to organ rządowej administracji oświatowej ma obowiązek wydania opinii pozytywnej, a na kolejnych stronach (26 i 27 uzasadnienia) wskazuje na uznaniowy charakter takiej opinii w związku z czym nawet spełnienie przez organ gminy wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa nie uzasadnia wydania opinii pozytywnej. Sąd pierwszej instancji uzasadniając uznaniowy charakter opinii wydawanej na podstawie art. 89 ust. 3 P.o. stwierdził, że ta uznaniowość dotyczy oceny skutków przekształcenia przedszkola w kontekście zapewnienia dzieciom odpowiednich warunków wychowania i opieki. Trafnie w tym zakresie zarzuca strona skarżącą kasacyjnie, że oparcie opinii mającej – wbrew swojej nazwie – charakter wiążący dla organu samorządu na uznaniowości, której nie da się przypisać żadnej podstawy prawnej, skutkowałoby w istocie naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) oraz sprowadzałoby zasadę decentralizacji do kategorii norm opisowych lub programowych. W takiej sytuacji nie chodzi bowiem o nadzór pedagogiczny w rozumieniu art. 55 ust. 1 i 2 P.o., a więc obserwowanie, analizowanie i ocenianie przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek lub o ocenianie stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej przedszkola. Przynajmniej w tej sprawie takie okoliczności nie były podnoszone. Tak jak w przypadku tworzenia nowej szkoły (przedszkola) nie da się określić, jak będą przebiegały procesy kształcenia i wychowania oraz jakie będą efekty działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej przedszkola, tak samo przekształcenie przedszkola poprzez zmianę jego siedziby nie stanowi, co do zasady, dostatecznej podstawy do oceny pod kątem spełnienia wymagań nadzoru pedagogicznego. Tylko wyjątkowo można wskazać, że sam np. układ pomieszczeń w przedszkolu uniemożliwia prawidłowe realizowanie w przyszłości procesów wychowywania i kształcenia. Tym niemniej w każdym przypadku, gdy kurator oświaty wydaje opinię negatywną, musi wskazać podstawę prawną w oparciu o którą zatrzymuje proces takiej zmiany. Byłoby niedopuszczalną ingerencją w samodzielność samorządu, gdyby wykonywanie przyznanego jej zadania własnego było uzależnione nie od przepisów prawa, ale od pozaprawnych okoliczności. Jak trafnie w tym zakresie stwierdził w prawomocnym wyroku z 22 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1324/20 WSA w Warszawie każdorazowo negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opinii kuratora powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (z powołaniem się na wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok NSA z 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17). Taki też pogląd zawarto w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/21. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje ten kierunek wykładni art. 89 ust. 3 P.o. Tym samym kurator oświaty nie może dowolnie wyrażać negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji lub przekształcenia szkoły (przedszkola) i każdorazowy musi wskazać przepis prawa, który zostałby naruszony gdyby doszło do takiej zmiany. Także zasady i zakres nadzoru pedagogicznego są regulowane w znacznym zakresie przepisami prawa (np. art. 55 P.o., przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego) i jeżeli kurator oświaty uznaje, że w tym zakresie działalność szkoły lub przedszkola byłaby wadliwa, to również opierając się na wykładni właściwych przepisów prawa winien wykazać ich naruszenie. Tym samym wadliwie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nawet w sytuacji, gdy nie byłyby naruszone żadne przepisy, to kurator oświaty może swobodnie wydać opinię negatywną lub pozytywną w przedmiocie zamiaru likwidacji lub przekształcenia szkoły (przedszkola). Kurator oświaty zawsze wydając opinię negatywną stanowiącą w istocie środek nadzoru musi wskazać przepisy prawa, które zostały naruszone, a jeżeli byłyby to przepisy regulujące nadzór pedagogiczny – to na ich podstawie dokonać wykładni w jakim zakresie i w jakiej formie nieprawidłowo funkcjonowałaby przekształcana jednostka oświaty. Zwrot "może" zawarty w art. 89 ust. 3 P.o. należy interpretować w taki sposób, że to organ prowadzący ma możliwość likwidacji szkoły (przedszkola) nawet po wydaniu pozytywnej opinii kuratora i podjęcie uchwały tzw. intencyjnej nie obliguje go do podjęcia kolejnej uchwały w przedmiocie finalnej likwidacji lub przekształcenia placówki oświaty. Wynika to z wykładni gramatycznej oraz celowościowej art. 89 ust. 3 P.o. który stanowi, że "Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty" (...). Tak wskazana norma prawna w zakresie możliwości działania skierowana jest nie do kuratora oświaty, ale organu prowadzącego szkołę (placówkę oświaty). Jednak w tej sprawie wskazana powyższa wadliwa wykładnia art. 89 ust. 3 P.o. dokonana przez Sad pierwszej instancji miała niewielkie znaczenie, ponieważ podstawą do wydania postanowień zawierających negatywne opinie było nieprzestrzeganie przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).