III OSK 2335/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej miasta stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2472/23 w sprawie ze skargi miasta stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 września 3023 r. nr KOC/3573/Oś/23 w przedmiocie zobowiązania do wpłaty części opłaty za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2472/23, oddalił skargę miasta stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy (dalej jako strona skarżąca lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 28 września 2023 r., nr KOC/3573/Oś/23, w przedmiocie zobowiązania do wpłaty części opłaty za usunięcie drzew. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa Mazowieckiego (dalej jako Marszałek lub organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. zezwolił stronie skarżącej na usunięcie z terenu nieruchomości przy ul. Pustola w Warszawie 18 sztuk drzew w terminie do 30 listopada 2017 r., ustalając opłatę za wycięcie 11 sztuk drzew w kwocie 733.000 zł. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., w której dodano pkt 2a uzależniający zezwolenie na wycięcie drzew od wykonania w terminie do 30 września 2018 r. nasadzeń zastępczych i wskazujący, że materiał do nasadzeń zastępczych powinien być wyrośnięty, o obwodach pni na wysokości 1 m wynoszących co najmniej 16 cm. Wybrane do nasadzeń miejsca powinny być wolne od infrastruktury podziemnej, odpowiadać wymaganiom gatunku i umożliwiać drzewom prawidłowy rozwój. Nasadzenia należy wykonać zgodnie ze sztuką ogrodniczą, a zasadzone drzewa winny zostać zabezpieczone przed uszkodzeniami mechanicznymi przez opalikowanie. Jednocześnie zmieniono pkt 4 decyzji poprzez odroczenie terminu uiszczenia opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu wykonania nasadzeń zastępczych i wskazanie, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Następnie decyzją z dnia 26 listopada 2017 r. przedłużono termin usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2019 r., zaś decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. przedłużono termin wykonania nasadzeń zastępczych do dnia 31 grudnia 2019 r. Marszałek pismem z dnia 17 lutego 2023 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umorzenia opłaty za usunięcie drzew wskazanych w ww. decyzji z dnia 5 lipca 2017 r. W toku postępowania wyjaśniającego w dniu 3 marca 2023 r. przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację zdjęciową. Z protokołu wynika, że 5 sztuk drzew na wysokości 1 m od gruntu nie ma pni o obwodzie 16 cm. Poczynione ustalenia przekazano stronie skarżącej oraz wezwano do złożenia wyjaśnień w pismach z dnia 10 marca 2023 r. i 3 kwietnia 2023 r. Strona skarżąca w piśmie z dnia 28 marca 2023 r. wyjaśniła, że wszystkie nasadzenia zastępcze zostały wykonane zgodnie ze sztuką ogrodniczą, zabezpieczone przed uszkodzeniami mechanicznymi przez opalikowanie i poddawane były zabiegom ogrodniczym. W dniu 12 kwietnia 2023 r. ponownie przeprowadzono czynności z oględzin, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia. Marszałek w dniu 12 maja 2023 r. wydał decyzję, w której w pkt 1 zobowiązał stronę skarżącą do wpłaty części należności w kwocie 159.347,83 zł z tytułu opłaty wynoszącej 733.000 zł, określonej w pkt 4 decyzji Marszałka z dnia 25 kwietnia 2017 r., zmienionej decyzjami z dnia 16 sierpnia 2017 r., z dnia 26 listopada 2017 r. i z dnia 25 kwietnia 2018 r., za usunięcie łącznie 11 sztuk drzew z terenu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Pustola, będącej własnością m.st. Warszawy, a także określił, że pobraniu podlega proporcjonalna część opłaty w związku z niewykonaniem zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew 5 sztuk nasadzeń zastępczych drzew, zaś w pkt 2 umorzył należność w kwocie 573.652,17 zł z tytułu ww. opłaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona skarżąca, natomiast Kolegium, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 570 ze zm.) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej jako u.o.p.), w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Stosownie do art. 84 ust. 7 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Odwołując się do orzecznictwa Kolegium wskazało m.in., że art. 84 ust. 7 u.o.p. wyraźnie odnosi wykonane nasadzenia do treści decyzji, nie pozostawiając jej adresatom pola do interpretacji sposobu ich wykonania. W konsekwencji więc, decyzja wydawana w oparciu o art. 84 ust. 7 u.o.p. ma charakter związany, gdyż organ bada jedynie wykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem - w każdym aspekcie wskazanym w tym zezwoleniu. Organ odwoławczy wskazał także, że w treści decyzji z dnia 16 sierpnia 2017 r. w sposób wyraźny określono parametry nasadzeń zastępczych w postaci obwodu wynoszącego 16 cm na wysokości jednego metra każdego drzewa. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności wykazały, że w odniesieniu do 5 sztuk drzew ten parametr nie został spełniony, dlatego też obowiązkiem organu było naliczenie przedmiotowej opłaty. Jak wskazano obliczenia te zostały przeprowadzone przez organ w sposób prawidłowy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że powierzenie wykonania tego zadania przez stronę skarżącą innemu podmiotowi nie zwalnia z dostosowania się do nałożonych decyzją obowiązków. Końcowo Kolegium odniosło się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku przymiotu strony wskazując, że strona skarżąca jest jednostką budżetową miasta stołecznego Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej, której powierzone zostały zadania związane m.in. z gospodarowaniem powierzonym zasobem nieruchomości miasta stołecznego Warszawy. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że strona skarżącą jest stroną tego postępowania, posiada interes prawny, jak również obowiązki wynikające z przepisów prawa. Skargę od powyższej decyzji wywiodła strona skarżąca, natomiast Sąd Wojewódzki wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 maja 2024 r. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie podstawowe znaczenie miało wyjaśnienie zakresu pojęcia dokonania nasadzeń zgodnie z zezwoleniem. Jak bowiem zaznaczono w zakreślonym terminie strona skarżąca dokonała nasadzeń wymaganej ilości drzew, odpowiednich gatunków, które to nasadzenia zachowały żywotność. Jednakże, w odniesieniu do 5 sztuk drzew organ pierwszej instancji stwierdził nasadzenie drzew w obwodach mniejszych, niż określone w zezwoleniu. Jak zauważono, w zezwoleniu z dnia 5 lipca 2017 r. zmienionym decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r. Marszałek nakazał, że materiał do nasadzeń zastępczych powinien być wyrośnięty, o obwodach pni na wysokości 1 m wynoszących co najmniej 16 cm. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że z niekwestionowanych na etapie postępowania administracyjnego ustaleń Marszałka wynika natomiast, że strona skarżąca dokonała nasadzeń 5 sztuk drzew, w których na wysokości 1 m od gruntu nie ma pni o obwodzie 16 cm, czyli obwody pni okazały się w tym przypadku mniejsze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega zatem wątpliwości, że strona skarżąca nie wykonała nasadzeń zgodnie z zezwoleniem w zakresie istotnego parametru dendrometrycznego. Jak zaznaczono nie ma przy tym znaczenia, że owe nasadzenia zachowały żywotność, skoro kompensacja środowiskowa wymagała posadzenia drzew o określonych obwodach pni. Mimo więc posadzenia drzew odpowiedniego gatunku, lecz o istotnie mniejszych parametrach, działania te w rzeczywistości tylko pozornie kompensują uszczerbek w środowisku, gdyż osiągnięcie przez nasadzenia parametrów istotnych środowiskowo będzie wydłużone w czasie w stosunku do dokonania nasadzeń o odpowiednich obwodach pni ustalonych przez Marszałka. Sąd Wojewódzki uznał za zasadne działania organów polegające na zastosowaniu art. 84 ust. 7 u.o.p i dokonaniu przeliczenia opłaty za wycięcie drzew proporcjonalnie do zakresu nasadzeń zrealizowanych niezgodnie z zezwoleniem z dnia 5 lipca 2017 r., zmienionym decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r. Z powyższych względów Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z funkcją art. 84 ust. 7 u.o.p. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że w uzasadnieniu decyzji na str. 3 Kolegium wskazało na związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p. oraz na brak spełnienia parametrów nasadzeń zastępczych, co jest wyjaśnieniem zasadniczych przyczyn rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie oraz zawiera odniesienie do argumentu strony o zrealizowaniu prac i osiągnięciu kompensacji przyrodniczej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom skargi, organ wziął pod uwagę cel jaki przyświeca regulacji art. 84 ust. 3-7 u.o.p. Dalej zauważono, że bez znaczenia w niniejszej sprawie było to, iż proces realizacji decyzji powierzono profesjonaliście. Sąd Wojewódzki podkreślił, że art. 84 ust. 7 u.o.p. nie uzależnia wydania decyzji od poniesienia winy w braku odpowiedniej realizacji nałożonych na skarżącego obowiązków. Odpowiedzialność wynikająca z tego przepisu nie jest tożsama np. z odpowiedzialnością karną. Jak stwierdzono prawidłowo w tym względzie Kolegium wskazało, że powierzenie prac innemu podmiotowi nie zwalnia strony skarżącej z nałożonych obowiązków. Poza tym nie można stwierdzić, że strona skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za działania innego podmiotu w niniejszej sprawie, gdyż odpowiada za wybór podmiotu, który miał dokonać za niego przedmiotowych nasadzeń. Jak wskazano organ dokonał całościowej analizy materiału sprawy oraz dokonał jego obiektywnej oceny opartej na prawidłowym i wystarczającym materiale dowodowym. W tym miejscu przypomniano, że w dniu 3 marca 2023 r. przeprowadzono oględziny, z czego sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację zdjęciową. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z protokołu wynika, że 5 sztuk drzew gatunku głóg na wysokości 1 m od gruntu nie ma pni o obwodzie 16 cm, tylko odpowiednio 14 i 14,5 cm. W dniu 12 kwietnia 2023 r. ponownie przeprowadzono czynności z oględzin, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a przez doręczenie decyzji Kolegium z dnia 28 września 2023 r. na adres strony skarżącej, pomimo że ustanowiła ona swojego pełnomocnika wyjaśniono, że w orzecznictwie wskazuje się, iż celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Sąd przy tym przyjął za własny pogląd judykatury, zgodnie z którym ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja została doręczona stronie postępowania, która przekazała tę decyzję pełnomocnikowi, a ten zaś w ustawowym terminie decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego. Przechodząc dalej stwierdzono również, iż organ w swoim uzasadnieniu nie pominął zarzutu dotyczącego braku legitymacji strony skarżącej do występowania w sprawie w charakterze strony. Jak wyjaśniono Kolegium na str. 4 decyzji wskazało, że zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Uchwałą nr XLIH/1015/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. przekształcono zakład budżetowy m.st. Warszawy pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych Wola" w jednostkę budżetową m.st. Warszawy pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy". Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270, dalej jako u.f.p.) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Stosownie do § 3 ust. 1 lit. b Statutu, stanowiącym załącznik do ww. Uchwały nr XLIII/1015/2004, zadaniem Zakładu jest gospodarowanie w granicach zwykłego zarządu, w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów m.st. Warszawy powierzonym zasobem nieruchomości m.st. Warszawy. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Wola m.st. Warszawy jest zatem jednostką budżetową m.st. Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej, której powierzone zostały zadania związane m.in. z gospodarowaniem powierzonym zasobem nieruchomości m.st. Warszawy. W konsekwencji przyjęto, że Zakład jest stroną tego postępowania, posiada interes prawny, jak również obowiązki wynikające z przepisów prawa, o których była mowa powyżej. Sąd Wojewódzki dodatkowo zauważył, że strona skarżąca była stroną postępowania w przypadku wydania decyzji poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. decyzji Marszałka z dnia 5 lipca 2017 r. zezwalającej Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy na usunięcie 11 sztuk drzew, za które naliczona została opłata w kwocie 733.000 zł, jak również decyzji z dnia 16 sierpnia 2017 r. zmieniającej tę decyzję. W rezultacie – zdaniem Sądu pierwszej instancji - brak było więc podstaw do kwestionowania legitymacji strony skarżącej na obecnym etapie. Jak wskazano w sprawie organ prawidłowo zbadał, czy strona skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu rozważając tę kwestię w kontekście art. 29 k.p.a. i art. 11 ust. 1 i 2 u.f.p. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się strona skarżąca, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 7 u.o.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.), przez: - jego błędną wykładnię i uznanie, że organ może samodzielnie ustalić parametry dotyczące cech nasadzeń zastępczych w oderwaniu od realnych potrzeb w zakresie uzyskania wyrównania szkody w środowisku, - niewłaściwe zastosowanie i pominięcie argumentacji, że zgromadzony materiał dowodowy świadczy o osiągnięciu kompensacji przyrodniczej; 2) przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., przez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia faktu, że doręczenie decyzji Kolegium z dnia 28 września 2023 r. nie nastąpiło na adres pełnomocnika strony skarżącej, pomimo że strona skarżąca zastępowana jest przez radcę prawnego Grzegorza Kieliszczyka, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie dowolnego uznania, że decyzja błędnie doręczona funkcjonuje w obrocie; 3) przepisów postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., przez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie zarzutu braku legitymacji Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy do występowania w sprawie w charakterze strony i dowolne przyjęcie, że Zakład taką legitymację posiada, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie prowadzenia postępowania w stosunku do podmiotu, który nie może być stroną w sprawie. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie procesowym z dnia 9 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. oświadczenia B.D.– byłej pracownicy strony skarżącej z dnia 29 sierpnia 2024 r., która odebrała prace objęte zleceniem dotyczącym nasadzenia drzew z gatunku głóg pośredni w liczbie 23 sztuk o obwodzie w przedziale 16-18 cm mierzonym na wysokości 100 cm, na fakt należytego wykonania ciężarów nałożonych na skarżącego kasacyjnie w zakresie kompensacji przyrodniczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez przeciwną stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nadmienić należy jeszcze, że z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów część z nich została sformułowana w sposób – co najmniej – niestaranny. Wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość m.in. właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności konieczne jest prawidłowe skonstruowanie podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a.). Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazał, że miałyby one polegać m.in. na niezastosowaniu określonych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia zatem, że w judykaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 u.p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Ani przepis art. 174 u.p.p.s.a. określający podstawy kasacyjne, ani art. 176 u.p.p.s.a. zawierający wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez "niezastosowanie" określonej normy prawnej. Dostrzeżone błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie uzasadniały jednak odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a., przy czym niewątpliwie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Przechodząc dalej należy zauważyć, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Nie można za zasadny uznać zarzut naruszenia art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. W jego ramach skarżący kasacyjnie podniósł, że doręczenie decyzji Kolegium z dnia 28 września 2023 r. nie nastąpiło na adres pełnomocnika strony skarżącej, pomimo że podmiot ten zastępowany jest przez radcę prawnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie dowolnego uznania, że decyzja błędnie doręczona funkcjonuje w obrocie. Jak zauważono działania pełnomocnika strony skarżącej, w postaci zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego realizowane były w warunkach utrudnionych choćby ze względu na upływ czasu. Wniesienie środka zaskarżenia miało charakter czysto ostrożnościowy i nie powinno stanowić argumentu przeciwko stronie, która dopełniła szczególnej troski o swoje interesy, by z prawa zaskarżenia decyzji skorzystać. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie procesowych skutków pominięcia pełnomocnika przy doręczaniu pism przez organ podatkowy. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że zasadniczym celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 k.p.a. jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym – podziela przy tym pogląd, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy oraz od wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Jeżeliby nawet założyć, że w sprawie doszło do wadliwego doręczenia, to należałoby ocenić czy wadliwość ta spowodowała ujemne konsekwencje dla strony, w tym przypadku możliwości wniesienia w terminie odwołania od decyzji. (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 2145/15; z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 125/18;z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2425/16; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 18/21; z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1117/21). W orzecznictwie stanowisko to bywa rozbudowywane o stwierdzenie, że: "[...] gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu" (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 18/21 i orzecznictwo w nim powołane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano, aby podnoszone przez autora skargi kasacyjnej uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie zaskarżona decyzja Kolegium została doręczona bezpośrednio stronie skarżącej, to jednak podkreślenia wymaga, że skarga do Sądu Wojewódzkiego została złożona w przewidzianym terminie, a skarżącą kasacyjnie w skardze, jak i skardze kasacyjnej poza teoretycznymi rozważaniami dotyczącymi skutków doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika strony, nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że wskutek doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika, nie mogła podnieść istotnych dla sprawy argumentów mogących zmienić kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Te okoliczności determinowały uznanie, że wskazane uchybienie nie spowodowało dla strony skarżącej żadnych ujemnych konsekwencji, skoro nie pozbawiło jej możliwości skorzystania z terminowego wniesienia skargi do Sądu Wojewódzkiego przez profesjonalnego pełnomocnika. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. W tym zakresie skarżący kasacyjnie kwestionuje swoją legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony. Co istotne to fakt, że w decyzji Marszałka z dnia 5 lipca 2017 r., którą zezwolił stronie skarżącej na usunięcie z terenu nieruchomości przy ul. Pustola w Warszawie drzew, za które naliczona została opłata w kwocie 733.000 zł, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Z treści tego przepisu wynika, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Jednocześnie konstrukcja przepisów dotyczących opłaty za usunięcie drzew lub krzewów pozwala na dostrzeżenie, że to posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 1 u.o.p). Jak stanowi z kolei art. 84 ust. 7 u.o.p.: "w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem." W okolicznościach sprawy należy zatem wskazać, że strona skarżąca jest gminną jednostką budżetową powstałą w wyniku przekształcenia się z dniem 1 stycznia 2005 r. zakładu budżetowego m.st. Warszawy pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych "Wola" z siedzibą w Warszawie", w jednostkę budżetową m.st. Warszawy pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z siedzibą w Warszawie" w drodze uchwały Nr XLIII/1015/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. (tekst uchwały dostępny na stronie internetowej: https://zgnwola.bip.warszawa.pl/o-nas, dostęp: 26 sierpnia 2026 r.) Zgodnie z treścią § 1 pkt 1 Statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy (dalej jako Statut), stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 2 grudnia 2004 r. o jego utworzeniu, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, jest jednostką budżetową m.st. Warszawy. Stosownie do § 3 Statutu (w brzmieniu zmienionym uchwałą Nr XV/479/2007) zadaniem Zakładu jest: - gospodarowanie w granicach zwykłego zarządu, w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów m.st. Warszawy, a w odniesieniu do spraw należących do zakresu działania Dzielnicy Wola m.st. Warszawy – ustaleniami organów Dzielnicy Wola m.st. Warszawy: a) lokalowym zasobem m.st. Warszawy b) powierzonym zasobem nieruchomości m.st. Warszawy; - wykonywanie innych zadań powierzonych przez organy m.st. Warszawy, a w odniesieniu do spraw należących do zakresu działania Dzielnicy Wola m.st. Warszawy – powierzonych przez organy Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. W przedmiotowej sprawie posiadacz nieruchomości, a więc strona skarżąca, dysponował zezwoleniem na wycinkę i nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w sprawie, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p., na stronę skarżącą, jako posiadacza nieruchomości, mógł zostać nałożony obowiązek wpłaty części opłaty za usunięcie drzew. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć trzeba, że przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. daje podstawę do przeliczenia opłaty w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych (K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2024, art. 84., LEX/el.). Oddziaływanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. wykorzystywane powinno być także poprzez stosowanie jej jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody, obowiązków wynikających z ustawy, ale często kształtowanych przez decyzje administracyjne (por. A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowo-prawne ochrony środowiska (w:) Prawa i obowiązki przedsiębiorców w ochronie środowiska. Zarys encyklopedyczny, red. P. Korzeniowski, Warszawa 2010, str. 115). W rozpoznawanej sprawie w zasadzie nie jest kwestionowany fakt, że część nasadzeń nie spełniała wymogów określonych w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Na co jednak zwraca uwagę strona skarżąca to okoliczność tego rodzaju, że nie można wykluczyć, iż osiągnięta została kompensacja przyrodnicza. Autor skargi kasacyjnej zdaje się jednak pomijać, że literalna treść art. 84 ust. 7 u.o.p. nie pozostawia organowi orzekającemu w sprawie luzu decyzyjnego i tym samym organ nie może oceniać, czy odstępstwo w zakresie wykonania nasadzeń zastępczych ma charakter marginalny i czy nasadzenia nadal stanowią prawidłową formę kompensacji przyrodniczej (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3051/21). Oznacza to, że tym bardziej strona nie może w granicach własnego uznania dokonywać modyfikacji zezwolenia na usunięcie drzew i dokonywać nasadzeń następczych w inny sposób niż przewiduje to zezwolenie, bez wcześniejszego uzyskania zmiany decyzji (zezwolenia) w tym zakresie. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przyrodniczej wagi poczynionych nasadzeń, tak nie zmienia to faktu, że warunki zezwolenia na usunięcie drzew nie zostały całkowicie spełnione, co prawidłowo oceniły organy, a następnie Sąd Wojewódzki. To z kolei uzasadniało przyjęcie, że istniały podstawy do zobowiązania strony skarżącej do wpłaty części należności w kwocie 159.347,83 zł z tytułu opłaty wynoszącej 733.000 zł, określonej w pkt 4 decyzji Marszałka z dnia 25 kwietnia 2017 r., zmienionej decyzjami z dnia 16 sierpnia 2017 r., z dnia 26 listopada 2017 r. i z dnia 25 kwietnia 2018 r. Uwzględniając dotychczasowe uwagi, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na zakończenie wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie. Prowadzone przez sąd administracyjny w trybie art. 106 u.p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający. Celem tego postępowania nie jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej zaskarżonego aktu, lecz materiału, który jest konieczny do przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli tego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dowody nie były niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, gdyż miałyby wykazywać fakt należytego wykonania ciężarów nałożonych na skarżącego kasacyjnie w zakresie kompensacji przyrodniczej poprzez oświadczenie wiedzy byłej pracownicy strony skarżącej odpowiedzialnej za odbiór prac objętych zleceniem nasadzenia drzew wykonanym przez podmiot zewnętrzny.