III OSK 2544/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 184/22 w sprawie ze skargi M. S. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od realizacji wniosku o przydział lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 184/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od realizacji wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, oddalił skargę w całości (pkt I), a także przyznał radcy prawnemu od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], adresowanym do M. S. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący"), - w nawiązaniu do prowadzonego postępowania w sprawie wskazania mieszkania z zasobu Gminy Wrocławia w związku z ujęciem go na listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najem socjalny lokalu - Zastępca Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: "organ") poinformowała wnioskodawcę o odstąpieniu od realizacji jego wniosku w zakresie wskazania lokalu objętego najmem socjalnym i tym samym o zakończeniu postępowania w tej sprawie. W treści pisma wskazano, że wnioskodawcy złożono łącznie siedem propozycji najmu lokalu socjalnego, jednak żadna nie została przez niego zaakceptowana. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z przepisami uchwały nr XXII/601/20 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy Wrocław (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r. poz. 3076 i 6533) oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy, realizacja listy polega na złożeniu wnioskodawcy trzech propozycji lokali. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach podyktowanych zasadami współżycia społecznego Wydział może złożyć wnioskodawcy dodatkową propozycję lokalu. Pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu 19 kwietnia 2021 r.), strona zwróciła się do organu o ponowne przeanalizowanie dokumentacji związanej z przydziałem lokalu socjalnego, przedstawiając powody, dla których nie zdecydowała się na przyjęcie proponowanych lokali. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ pismem z dnia 18 maja 2021 r., nr [...] poinformował, że nie może spełnić prośby strony oraz, że w trakcie trwania postępowania wnioskodawca był wielokrotnie informowany o procedurze i trybie postępowania w sprawach lokali objętych najmem socjalnym. Dodatkowo organ poinformował, że strona może złożyć kolejny wniosek o lokal. Na akt Prezydenta Wrocławia w dniu 2 czerwca 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M. S. uznając, że zaskarżony akt został wydany zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w realiach badanej sprawy pozostaje poza sporem fakt ujęcia skarżącego na liście osób, z którymi może być zawarta umowa najmu socjalnego lokalu. Spór między stronami ogniskuje się wokół sposobu realizacji tej listy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że analiza procedury rozpatrywania przez organ wniosku strony prowadzi do wniosku, że treść i uzasadnienie zaskarżonego pisma organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. odpowiada prawu. Organ należycie rozważył stan faktyczny sprawy w świetle przepisów wynikających z wskazanych wyżej uchwały i zarządzenia. Wymóg wskazania stronie trzech propozycji lokali, jak tego wymaga § 4 ust. 2 zarządzenia, świadczy o spełnieniu przez organ koniecznego w procesie procedury realizacji wniosku wymogu określonego w treści zarządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, za spełniony uznać należało również kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku, podyktowanego zasadami współżycia społecznego, stosownie do § 4 pkt 3 zarządzenia organu. Taka procedura realizacji wniosku skarżącego świadczy – wbrew zarzutom skargi – o należytym wyważeniu przez organ szczególnej sytuacji skarżącego, związanej z jego stanem zdrowia, bowiem w takiej sytuacji organ miał obowiązek przedstawić stronie dodatkowo jedną propozycję lokalu, tymczasem faktycznie zaoferował jej kolejne trzy oferty lokalu, łącznie przedstawił siedem takich ofert. Te poczynione przez organ ustalenia dotyczące zaoferowania skarżącemu siedmiu propozycji lokali socjalnych nie zostały w rozpoznawanej sprawie skutecznie podważone przez niego. Dlatego nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zasadność zaskarżonego aktu, bowiem nie doszło do uchybienia przepisom regulującym procedurę realizacji wniosku o najem lokalu socjalnego. Zdaniem Sądu I instancji natomiast pozbawiony doniosłości prawnej w kontrolowanej sprawie jest zarzut dotyczący złożenia w 2010 r. wniosku o najem lokalu socjalnego. Dla oceny zaskarżonego aktu istotne znacznie miał fakt, kiedy skarżący został umieszczony na liście osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, a wynika to z pisma organu z dnia 25 listopada 2019 r., którym poinformowano skarżącego o umieszczeniu go na 72 pozycji. W okresie od maja 2020 r. do lutego 2021 r. organ przedstawił skarżącemu łącznie - o czym była już mowa wyżej - siedem propozycji lokali do obejrzenia, wśród których - jak wskazał organ - cztery z nich miało łazienkę. Żadnej z tych ofert skarżący nie przyjął, w konsekwencji czego prawidłowo organ zastosował przepis ust. 4 § 4 wskazanego wyżej zarządzenia, odstępując od realizacji wniosku o zawarcie umowy najmu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611, zwana dalej: "u.o.p.l.") w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. w zw. z § 7 i 24 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr XXII/601/20 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław w zw. z § 4 zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy Wrocław poprzez odstąpienie od realizacji wniosku M. S. o przydział lokalu mieszkalnego z uwagi na odmowę przyjęcia najmu lokalu socjalnego, w sytuacji gdy: - żaden z zaproponowanych lokali nie mógł zostać przez skarżącego przyjęty z uwagi na nieprawidłowe rozmieszczenie lokali i ich układ wynikające z faktu niepełnosprawności skarżącego, - brak jest podstaw ustawowych do przyjęcia, że odmowa przyjęcia najmu lokalu socjalnego stanowi samoistną podstawę do odstąpienia od realizacji wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, co jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonym w art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także przyznanie wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu za obie instancje. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 26 września 2022 r. M. S. złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasługujący na uwzględnienie ocenić należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. w zw. z § 7 i 24 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr XXII/601/20 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław w zw. z § 4 zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy Wrocław poprzez odstąpienie od realizacji wniosku M. S. o przydział lokalu mieszkalnego z uwagi na odmowę przyjęcia najmu lokalu socjalnego". Po pierwsze w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Jednak strona skarżąca kasacyjnie w powołanym zarzucie nie wskazała postaci naruszenie prawa materialnego, a zatem czy naruszenie tych przepisów nastąpiło przez błędna ich wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie można się jedynie domyślać, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje błędne zastosowanie tych przepisów, gdyż na podstawie tego zarzutu de facto odnosi się do ustaleń i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie, że uprawniony niezasadnie odmówił przyjęcia lokalu socjalnego w sytuacji, gdy żaden z zaproponowanych lokali nie mógł zostać przez skarżącego przyjęty z uwagi na nieprawidłowe rozmieszczenie lokali i ich układ wynikające z faktu niepełnosprawności skarżącego, jak również co do faktu, iż odmowa przyjęcia najmu lokalu socjalnego stanowi podstawę do odstąpienia od realizacji wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to przyjmując nawet, iż skarżącemu chodziło o zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, to jest on co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Tymczasem skarżący w żaden sposób skutecznie nie zakwestionował przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami natury procesowej, lecz czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12). Ubocznie jedynie należy zauważyć, że Sąd I w zasadzie nie przeprowadzał wykładni powołanych wyżej przepisów, poprzestając na ich rozumieniu w brzmieniu przytoczonym w uzasadnieniu wyroku. Po trzecie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było wyłącznie pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], adresowane do skarżącego, którym poinformowano go o odstąpieniu od realizacji jego wniosku w zakresie wskazania lokalu objętego najmem socjalnym i tym samym o zakończeniu postępowania w tej sprawie, a nie prawidłowość (zgodność z ustawą) regulacji zawartych w aktach prawa miejscowego regulujących zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a w szczególności § 4 ust. 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy. Dodać należy, że wskazane pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. W tym kontekście zaznaczyć jedynie należy, że zarządzenie Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w ramach odrębnej skargi wniesionej przez skarżącego lub np. organ nadzoru. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.