III OSK 2548/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 151/22 w sprawie ze skargi R. N. i J. N. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece Pasłęce" 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od R. N. i J. N. solidarnie na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 151/22, którym uwzględniając skargę złożoną przez J. N. i R. N. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 13 października 2020 r., nr [...]w przedmiocie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece P." stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzono od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 10 stycznia 2022 r. R. N. i J. N. (dalej jako: "skarżący") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: "organ", "RDOŚ") nr [...] z dnia 13 października 2020 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece P.", wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, w części dotyczącej obszaru należącej do nich działki i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili, że w zarządzeniu tym bezpodstawnie zakwalifikowano obszar ich zabudowanej działki budowlanej nr [...] o pow. 1272 m2, położonej w miejscowości S., gm. G. do ochrony czynnej, zamiast do ochrony krajobrazowej. Oświadczyli, że narusza to ich interes prawny, ponieważ zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody uniemożliwia im budowę nowego budynku w miejsce budynku kwalifikującego się do rozbiórki. Dodatkowo wskazali, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. ww. działka położona jest na terenie oznaczonym jako MUT – teren mieszkaniowo-usługowy i rekreacji indywidualnej. Stwierdzili, że RDOŚ uzgodnił studium, a tym samym wydał zgodę na użytkowanie działki w taki sposób. Następnie jednak organ ten odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla nowego budynku (postanowienie RDOŚ z dnia 26 czerwca 2020 r.). Zdaniem skarżących doprowadziło to do niespójności prawa i wydania zarządzenia z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 5 lit. i) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody. Zarzucili także naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, przepisów rozdziału 3 i 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektów planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, towarów i składników przyrody (Dz. U. z 2005 r. nr 94, poz. 794) oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zarządzenia bez przeprowadzenia identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz sposobów eliminacji lub ograniczania tych zagrożeń i ich skutków, które uzasadniałyby zakwalifikowanie ternu działki do ochrony czynnej w rozumieniu art. 5 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący podkreślili, że organ nie uzasadnił w żaden merytoryczny sposób, jak wyburzenie starego domu i wybudowanie nowego wpłynie negatywnie na cele i zadania rezerwatu przyrody. W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarządzenie wydane zostało w oparciu o zapisy art. 22 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej jako: "u.o.p."), zgodnie z którym dla rezerwatu przyrody, do czasu ustanowienia planu ochrony, sprawujący nadzór sporządza projekt zadań ochronnych. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy rezerwat przyrody nie posiada planu ochrony, organ wydał zadania ochronne. Akt ten uwzględnia zapisy wynikające z art. 22 ust. 3 u.o.p. RDOŚ wskazał, że art. 5 pkt 5, 8 i 9 cytowanej ustawy definiuje ochronę ścisłą, czynną i krajobrazową. Podniósł, że zapisy dotyczące ochrony krajobrazowej jako jedyne z ww. znalazły odzwierciedlenie w zapisach art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., zgodnie z którym zakazy wyszczególnione w art. 15 ust. 1 u.o.p. przestają obowiązywać m. in. w przypadku obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W ocenie organu dokonanie zmiany ww. aktu prawnego w zakresie określonego rodzaju ochrony, tj. jak wnosili skarżący z ochrony czynnej na krajobrazową, nie jest uzasadnione z przyrodniczego punktu widzenia, gdyż poprzez zniesienie zakazów obszar nie byłby w żaden sposób chroniony, co z punktu ochrony rezerwatowej nie byłoby wskazane. RDOŚ podał, że zgodnie z zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 5 stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M. P. z 1970 r. poz. 21) w skład rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece P." wchodzą wyszczególnione w ww. akcie prawnym jeziora, rzeki, grunty Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, dalej Lasy Państwowe, pasy gruntów państwowych inne niż grunty Lasów Państwowych o szerokości 100 m oraz prywatne o szerokości 10 m położone wzdłuż rzek, jezior i rozlewisk, o których mowa w tym akcie. RDOŚ wskazał, że analizując zapisy ww. zarządzenia można domniemywać, że organ uznający obszar za rezerwat przyrody chciał stworzyć, m.in. poprzez objęcie gruntów prywatnych rezerwatem, bufor ochronny dla obszarów położonych wzdłuż rzek i jezior w celu niedopuszczenia do ich zabudowy, co mogło być podyktowane zabezpieczeniem bazy żerowej dla przedmiotu ochrony w ww. rezerwacie przyrody, tj. bobra europejskiego. Świadczyć o tym może zapis pkt 4 ppkt 12 zarządzenia Ministra w brzmieniu "na obszarze rezerwatu zabrania się wznoszenia budowli oraz zakładania lub budowy urządzeń komunikacyjnych i innych urządzeń technicznych". Zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, znalazł również odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody (art. 15 ust. 1 u.o.p.). RDOŚ zaznaczył, że obszar zajęty przez grunty prywatne, zgodnie z zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 1970 r., wynosi 350 ha. Oznacza to, że wskazując w zadaniach ochronnych obszar do ochrony krajobrazowej organ powinien tym rodzajem ochrony objąć wszystkie grunty o takim charakterze, ze względu na brak danych o właścicielach tych działek oraz sposobu ich wykorzystywania. Wybór do ochrony krajobrazowej jedynie działki skarżących, zdaniem organu, oprócz tego, że nie jest zasadny z przyrodniczego punktu widzenia, to mógłby przyczynić się do powstania sporu pomiędzy RDOŚ a pozostałymi prywatnymi właścicielami działek. Nadmieniono, że w skarżonym zarządzeniu wskazane zostały obszary ochrony krajobrazowej i czynnej. Ochroną krajobrazową objęty został obszar rezerwatu obejmujący grunty znajdujące się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oznaczone jako oddziały leśne: 138h, 139f i 170d Leśnictwo Kurowo Nadleśnictwo Zaporowo, na których zlokalizowane są szkółki leśne oraz pasieka. Pozostały obszar rezerwatu, w tym działki oznaczone w ewidencji jako rzeki i jeziora, objęte zostały ochroną czynną, co ma na celu umożliwienie podejmowania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska oraz innym podmiotom działających na rzecz ochrony przyrody czynności związanych z ochroną środowiska przyrodniczego w przypadku, kiedy taka konieczność zajdzie. Dalej organ podniósł, że w zadaniach ochronnych będących przedmiotem skargi zostały ujęte czynności, które z przyrodniczego punktu widzenia są niezbędne do wykonania w ramach ochrony środowiska wodnego będącego miejscem życia m.in. ryb, ochrony ornitofauny bytującej na terenie rezerwatu oraz działania związane z prowadzeniem czynności kontrolnych przez członków Polskiego Związku Wędkarskiego oraz straż rybacką osób łowiących na rzece P., jeziorze S., I. i Ł. Dla wszystkich czynności ujętych w zadaniach ochronnych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zidentyfikował zagrożenia i ustalił sposoby ich eliminacji lub ograniczenia. Czynności nieujęte w przedmiotowym akcie prawnym nie wymagały przeprowadzenia czynności związanych z identyfikacją zagrożeń i ustaleniem sposobów ich eliminacji lub ograniczenia. Zważono, że powierzchnia całego rezerwatu zgodnie z aktem prawnym wynosi 4030,25 ha. Trudno więc byłoby przeprowadzić na wszystkich gruntach wchodzących w skład rezerwatu identyfikację zagrożeń. Zdaniem RDOŚ, żadna zabudowa na terenie rezerwatu o charakterze prywatnym nie będzie służyć jego ochronie, gdyż wiadomym jest, że podczas jej użytkowania mogą zostać naruszane zakazy wynikające z zapisów art. 15 ust. 1 u.o.p. Zapis art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p daje jedynie możliwość budowy i przebudowy obiektów i urządzeń służących celom rezerwatu przyrody. Podkreślono, że rezerwaty przyrody obok parków narodowych są najwyższą i najbardziej restrykcyjną formą ochrony przyrody. Wszystkie czynności wykonywane na jego obszarze winny być podporządkowane wymogom ochrony przyrody. Nabywając więc działkę/nieruchomość w rezerwacie, trzeba liczyć się z szeregiem ograniczeń, z których właściciele prywatni nie są zwalniani, pomimo że działa ustawa kodeks cywilny. RDOŚ zaznaczył, że skarżący dokonując zakupu działki od Lasów Państwowych byli w posiadaniu informacji o jej położeniu na obszarze rezerwatu przyrody, a tym samym o zakazach obowiązujących na tej formie ochrony przyrody (wpis o położeniu działki na terenie rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece P." zamieszczony został na str. 2 przedłożonej przez skarżących kopii aktu notarialnego). Ograniczenia obowiązujące w rezerwatach przyrody są jednakowe dla wszystkich posiadaczy gruntów/nieruchomości, które są na tej formie położone. Stwierdzenie skarżącego, że wyburzenie starego budynku i wybudowanie nowego w niedalekiej odległości od tego, który podlegać będzie rozbiórce nie naruszy zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody jest więc mylne. Budowa nowego domu przyczyni się do naruszenia kilku zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody, a mianowicie: budowy obiektów budowlanych (art. 15 ust. 1 pkt 1), niszczenia gleby (art. 15 ust.1 pkt 9), ruchu pieszego (art. 15 ust. 1 pkt 15), ruchu pojazdów poza drogami publicznymi (art. 15 ust 1 pkt 18), zakłócania ciszy (art. 15 ust. 1 pkt 20). RDOŚ przekonywał, że dokonanie zmian, o które wnoszą skarżący, tj. zmiana kwalifikacji ochronności obszaru z ochrony czynnej na krajobrazową, nie umożliwi skarżącym realizacji zamierzenia polegającego na budowie nowego budynku mieszkalnego w granicach rezerwatu. Zgodnie z art. 15 ust. 5 u.o.p. skarżący winni uzyskać zgodę od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na odstępstwa od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p. Podczas dokonywania analizy takiego wniosku organ będzie badał nie tylko czy dana działka położona jest na obszarze objętym ochrona krajobrazową, ale również będzie dokonywał analizy jakimi celami podyktowane jest uzyskanie przedmiotowej zgody oraz czy obszar jest w trakcie gospodarczego wykorzystania. Odnosząc się do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., RDOŚ wskazał, że nie mają one znaczenia w zakresie procedowanej przez organ decyzji o warunkach zabudowy (wydanej przez Wójta Gminy G.). Nie jest to akt prawa miejscowego, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium nie uprawniają do realizacji zabudowy. Jest to akt planistyczny, który przedstawia jedynie uwarunkowania faktyczne i prawne terenu oraz określa dopuszczone przez władze gminy kierunki przeznaczenia terenu. Przyjęcie w studium oznaczenia MUT, wobec stanu faktycznego nieruchomości skarżącego (teren zabudowany), stanowi o potwierdzeniu faktycznego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Istotnym jest przy tym oznaczenie na rysunku studium występowania rezerwatu przyrody Ostoja Bobrów na rzece P. Ze studium wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. W rozdziale 21 części II studium wymienione zostały tereny wyłączone spod zabudowy oraz tereny ograniczonego użytkowania. Pośród terenów, gdzie zakazuje się lokalizacji nowej zabudowy w omawianym studium wymieniono "tereny posiadające zakaz zabudowy ustanowiony w przepisach odrębnych". Reasumując, RDOŚ stwierdził, że zarządzenie nr 52 z dnia 13 października 2020 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów powołanych w skardze. Organ nie podzielił również stanowiska skarżących, że uzgadniając w 2016 r. studium wydał zgodę właścicielom ww. działki na jej użytkowanie w celach mieszkaniowych, usługowych i rekreacji indywidualnej. Na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. skarżący J. N. podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte w imieniu własnym i żony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 maja 2022r., powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Po przedstawieniu przedmiotu skargi stanowiska skarżących oraz organu Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało przede wszystkim, czy zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy dopuszczalne było w ogóle wniesienie skargi na to zarządzenie. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 22 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stwierdził, że ustawodawca wprost nie wyartykułował w tych przepisach, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, jak to uczynił wobec planu ochrony ustanawianego także w formie zarządzenia (art. 19 ust. 6 u.o.p.), ale status aktu wykonawczego do ustawy może być też wskazany przez ustawodawcę w sposób dorozumiany, przez treść delegacji ustawowej, określającej materię podlegającą regulacji w akcie podustawowym. Ponadto w judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, a więc aktu mającego moc powszechnie obowiązującą, wystarczające jest uznanie, że akt ten zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, na mocy której przyznawane są uprawnienia lub nakładane obowiązki na podmioty spoza administracji publicznej (por. np.: wyroki NSA z 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie takie właśnie normy zawiera. Już sama treść art. 22 ust. 3 u.o.p. pozwala stwierdzić bez wątpienia, że zarządzenie w sprawie zadań ochronnych może bezpośrednio wpływać na sferę prawną podmiotów spoza struktur administracji, co do zasady wyklucza uznanie tego zarządzenia za akt wewnętrzny. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska przedstawionego w komentarzu do art. 22 ustawy o ochronie przyrody K. Gruszecki (publ. baza LEX), zgodnie z którym omawiane zarządzenie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i zgodnie z postanowieniami art. 93 ust. 1 Konstytucji RP ma zasadniczo charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty Wniosku takiego nie można wyprowadzić z nazwy aktu - "zarządzenie". Według zdania pierwszego art. 94 Konstytucji RP terenowe organy administracji rządowej wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Na zasadzie tych przepisów nie należy sugerować się wyłącznie nazwą aktu, ale jego treścią i upoważnieniem ustawowym. W rozpatrywanym przypadku ustawodawca postanowił, że zarówno plany ochronne dla rezerwatów przyrody, które wprost określił jako akty prawa miejscowego, oraz zadania ochronne, które mogą zastąpić plany ochronne na okres do 5 lat i zawierają w części zbieżną tematykę, mają być wydawane w formie "zarządzeń". Nie są to jednak zarządzenia w rozumieniu art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie nie jest kwestionowana moc powszechnie obowiązująca planów ochronnych dla rezerwatów przyrody, czy innych form przyrody, mimo że ustanowiono dla nich formę zarządzeń (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1693/17, CBOSA). Charakter tych zarządzeń, jak i zastępujących je czasowo zarządzeń w przedmiocie zadań ochronnych, wyklucza uznanie ich za akty wewnętrzne, obowiązujące tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zaakcentować trzeba, że stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 4 u.o.p. zadania ochronne mają uwzględniać wskazanie obszarów objętych ochroną ścisłą, czynną oraz krajobrazową, co ma niewątpliwie wpływ na realizację prawa własności do terenu zakwalifikowanego w zarządzeniu do jednej z tych kategorii. W tym kontekście zdaniem Sądu I instancji zasadnie skarżący wywodzili, że zaskarżone zarządzenie uniemożliwiło im realizację planowanej inwestycji, a tym samym wykonywanie prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Okoliczność ta jednocześnie potwierdza istnienie interesu prawnego skarżących do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia i jednocześnie wyklucza uznanie zarządzenia za akt wewnętrzny. Stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących dawało im prawo do wniesienia skargi na przedmiotowy akt. Nie oznaczało to jednak automatycznie zasadności skargi. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżalnego do sądu administracyjnego aktu jest istotne naruszenie prawa. Za takie uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). W szczególności za przypadek istotnego naruszenia prawa procesowego uznaje się brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19, publ w CBOSA). Sąd I instancji stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji sskazał, że zgodnie z § 6 zaskarżonego zarządzenia - "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 62 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określają odrębne przepisy. Przepis ten odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n."). Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 1 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej. Zaś w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. postanowiono, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. Niewykonanie obowiązku ogłoszenia aktu prawa miejscowego we wskazanym publikatorze skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez ten akt. Z tego powodu zaskarżone zarządzenie należy uznać w całości za nieważne (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. w CBOSA). Dalej Sąd I instancji uznał, że wobec stwierdzenia, że zaskarżony akt nie wszedł w życie (brak wymaganej publikacji), na obecnym etapie nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie przez Sąd, czy istnieją podstawy do objęcia działki skarżących ochroną krajobrazową. Kwestię tę Sąd będzie mógł rozstrzygnąć ewentualnie po wydaniu prawidłowo opublikowanego zarządzenia i jego zaskarżeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżących uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wnosząc, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. w granicach wskazanych w art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zarządzenia w sprawie sporządzenia projektu zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody stanowią akt prawa miejscowego, podczas gdy zarządzenia te stanowią wyłącznie akty wewnętrznie obowiązujące; b) art. 188 pkt 1 w zw. z art. 193 Konstytucji RP poprzez samodzielne zakwestionowanie konstytucyjności przepisu art. 22 ust. 2 o ochronie przyrody przez Sąd I instancji, podczas gdy wojewódzki sąd administracyjny nie był uprawniony do samodzielnego badania konstytucyjności przepisu rangi ustawowej i w razie powzięcia wątpliwości w tym zakresie, powinien zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego; 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 22 ust. 2 o ochronie przyrody zawiera upoważnienie do wydania przepisów aktu prawa miejscowego, podczas gdy przepis ten w sposób wyraźny wskazuje, że zawiera wyłącznie kompetencję do wydania przepisów wewnętrznie obowiązujących. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. i R. N. wnosili o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przypomnieć nadto należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zatem strona ma wskazać naruszone - jej zdaniem - przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów. Dokonując oceny merytorycznej skargi kasacyjnej z uwzględnieniem powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że zarządzenie w sprawie sporządzenia projektu zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody jest aktem prawa miejscowego. Skarżący kasacyjnie organ skutecznie zakwestionował wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym sporządzony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie projekt zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece P." zarządzeniem z dnia 13 października 2020 r. jest aktem prawa materialnego. Stanowisko to zostało bowiem, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, oparte jest na błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, a także przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie dotyczących aktów prawa miejscowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji w Olsztynie jest sprzeczna z podstawowymi zasadami wykładni aktów prawnych, tj. zasadą racjonalności ustawodawcy. W całej ustawie o ochronie przyrody ustawodawca konsekwentnie wskazuje, które zarządzenia dotyczące form ochrony przyrody uznaje za akty prawa miejscowego. Przykładowo, taki wyraźny zapis zawiera art. 19 ust. 6 ustawy dotyczący ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody, art. 23a ust. 1 dotyczący wyznaczenia stref ochrony krajobrazu i wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym na obszarze chronionego krajobrazu czy art. 28 ust. 5 dotyczący ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. W każdym z tych przepisów ustawodawca konsekwentnie i jednoznacznie przesądza o tym, że akty wydawane przez upoważnione ograny stanowią akty prawa miejscowego. Przyjmując zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, że art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody celowo nie zawarto określenia, że zarządzenie wydawane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym brak jest podstaw by wbrew woli ustawodawcy powyższy akt uznać za akt prawa miejscowego, z wszystkimi wynikającymi konsekwencjami prawnymi, w tym obowiązku ich publikowania i konsekwencjami jakie pociąga do oceny ważności takiego aktu brak jego publikacji. Podkreślić także należy, że również w innych ustawach ustawodawca zamierzając nadać aktowi prawnemu stanowionemu np. przez organy samorządu terytorialnego rangę aktu prawa miejscowego w sposób jednoznaczny wyraża swoje stanowisko poprzez wprowadzenie przepisu o konkretnym brzmieniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasada racjonalności ustawodawcy jest jedną z naczelnych zasad wykładni prawa w polskim systemie prawodawczym. Jej celem jest nie tylko zapewnienie spójności całego sytemu prawa, ale również jest jednym ze środków ochrony obywateli, dla których istotną wartością jest przewidywalność ocen prawnych określanych stanów faktycznych i pewność prawa. Pewność prawa istotna jest również dla organów je stosujących, w tym organów administracji publicznej. W tym kontekście wskazać należy, że przyjęcie wykładni, zgodnie z którą wbrew literalnemu brzmieniu przepisu i wbrew zasadzie racjonalności ustawodawcy prowadzi do daleko idących konsekwencji. Należy wskazać, że obecnie stosowana przez organy ochrony przyrody praktyka wskazuje, że zarządzenia wydawane na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy nie są uznawane za akty prawa miejscowego. W konsekwencji, żaden z tych aktów nie jest publikowany w sposób wymagany dla aktów prawa miejscowego. Przyjmując wykładnię zastosowaną przez WSA w Olsztynie należy dojść do wniosku -tak jak podkreślono w skardze kasacyjnej-, że wszystkie zarządzenia o ustanowieniu projektów zadań ochronnych na terenie całego kraju są nieważne. Nieważność tych aktów z kolei prowadzi do wniosku, że wszystkie tereny objęte dotychczas ochroną krajobrazową zostają takiej ochrony pozbawione, a tym samym nie znajdzie w nich zastosowania odstępstwo określone w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Skutkiem takiej interpretacji jest przykładowo możliwość wzruszenia wszystkich decyzji, na podstawie których organy wydały decyzje o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę powołując się na odstępstwo od obowiązującego na terenie rezerwatu zakazu budowy nowych obiektów budowlanych wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Spowodować to może w konsekwencji daleko idący chaos i naruszenie praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie rezerwatów przyrody. Powyższe skutki również należy mieć na uwadze dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów obowiązujących już od kilku lat. Oczywiście zasada racjonalności ustawodawcy, jak każda reguła wykładni, nie ma charakteru absolutnego. Możliwe jest odejście od interpretacji zakładającej racjonalność ustawodawcy, jeżeli prowadzi do przyjęcia rezultatów niemożliwych do przyjęcia z punktu widzenia podstawowych zasad sytemu prawa. Jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W szczególności do takiego wniosku nie prowadzi argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko reprezentowane w doktrynie, że zasadniczą cechą odróżniającą zadania ochronne od planów ochronnych jest to, że te drugie ustanawiane są w formie rozporządzenia w każdym przypadku są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast zadania ochronne w myśl postanowień art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody są przyjmowane w formie zarządzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska dla rezerwatu przyrody oraz właściwego ministra dla środowiska dla parków narodowych. Zarządzenia nie są jednak źródłami prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i zgodnie z postanowieniami art. 93 ust. 1 Konstytucji RP mają zasadniczo charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającymi te akty (Ustawa o ochronie przyrody, aut. W. Radecki wydanie III str. 187, Ustawa o ochronie przyrody, aut. K. Gruszecki, wydanie 4 str. 206). Wydane zatem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie zarządzenie stanowiące przedmiot oceny w niniejszej sprawie nie mieści się zatem w zamkniętym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić nadto należy, że objęcie działki skarżących zakazami obowiązującymi na terenie rezerwatów przyrody, w tym zakazem zabudowy nie wynika z regulacji zawartej w stanowiącym przedmiot oceny w niniejszej sprawie zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie lecz z postanowień zawartych bezpośrednia w ustawie o ochronie przyrody, a w szczególności w art. 15 ust. 1. Inaczej mówiąc fakt, stosowania zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody na ich działce jest konsekwencją zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 5 stycznia 1970 r. w sprawie uznania z rezerwat przyrody. Następstwem wydania tego zarządzenia i jego obowiązywania jest poddanie terenów wchodzących w skład takiego rezerwatu rygorom określony w ustawie o ochronie przyrody, czyli między innymi w art. 15 ust. 1. Na marginesie podnieść należy, że powyższe zostało także jednoznacznie przedstawione w wspomnianym postanowieniu z dnia 26 czerwca 2020 r. wydanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji jaką zamierzali przeprowadzić skarżący na działce stanowiącej ich własność położonej na terenie rezerwatu przyrody polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Zwrócić należy także uwagę, na charakter jakim nadaje ustawodawca projektowi zadań ochronnych, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Mają one charakter tymczasowy tj. do czasu ustanowienia planu ochrony. Jednocześnie ustawodawca wprost określił, że mogą one być ustanawiane na rok lub równocześnie na kolejne lata, nie dłużej niż na 5 lat. Nie można pominąć również okoliczności, że mówi się o zadaniach ochronnych, czyli działaniach jakie winien w tym okresie podejmować organ celem realizacji postanowień ustawy o ochronie przyrody dotyczących rezerwatów przyrody. Ustawodawca zdaje sobie sprawę z tego, że opracowanie planów ochrony przyrody będących aktami prawa miejscowego wymaga czasu, a działania ochronne w obszarach najcenniejszych przyrodniczo powinny być prowadzone planowo i ciągle. Dlatego na do czasu wprowadzenia w życie planów ochrony przyrody wprowadził instytucję zadań ochronnych, które nie są niczym innym jak surogatem planu ochrony, ale ograniczonym do kwestii najważniejszych wskazanych w art. 22 ust. 3 ustawy oraz nie są aktem prawa miejscowego tak jak plan ochrony. Należy podkreślić, że art. 93 Konstytucji zawiera otwarty katalog aktów prawa wewnętrznego odmiennie niż art. 87 ust. 1 Konstytucji stanowiący o źródłach powszechnie obowiązującego prawa w RP. Pod pojęciem "organu" które mogą wydawać akty prawa o których mowa w art. 93 ust. 1 Konstytucji należy rozumieć organy władzy publicznej tj. każdy podmiot niezależnie od jego przynależności do władzy ustawodawczej, wykonawczej, sądowej, oraz niezależnie od przynależności do struktury samorządowej lub państwowej, o ile został wyposażony w kompetencje do władczego działania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2012 roku, U 3/11 OTK-A 2012, Nr 11 poz. 1310).Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkiej formy działalności państwa, samorządy terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 roku, SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256). Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 Konstytucji uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnym obowiązujący prawem, którą to kontrole przyznaje sądom administracyjnym przede wszystkim art. 184 Konstytucji. Chodzi tu nie tylko o akty prawa miejscowego, lecz o wszystkie uchwały czy akty normatywne wydawane przez organy, a więc również akty prawa wewnętrznego. Konkretyzację powyższej regulacji stanowi przepis art. 3 p.p.s.a. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 188 pkt 1 w zw. z art. 193 Konstytucji poprzez samodzielne zakwestionowane przez Sąd I instytucji konstytucyjności przepisu art. 22 ust. 2. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, że wydane w oparciu o art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody plany zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody z uwagi na materię jaką regulują należy uznać za akty prawa miejscowego. W żaden sposób nie zakwestionował konstytucyjności regulacji zawarte w art. 22 ust. 2 ustawy, który określa jakie organy właściwe są do wydania wskazanych w tym przedmiocie zarządzeń. Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zawiera upoważnienie do wydania przepisów aktu prawa miejscowego to odpowiedź na powyższy zarzut została udzielona przy ocenie pierwszego zarzutu kasacyjnego dotyczącego charakteru prawnego zarządzenia w sprawie sporządzenia projektu zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody. Podlegające ocenie w niniejszej sprawie zarządzenie wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w parciu o art. 22 ust. 1 i 2 nie jest takim aktem. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a tym samym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Błędne jest bowiem stanowisko tegoż Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku uznające, że zaskarżone zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 13 października 2022 r. w przedmiocie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece Pasłęce" wydane na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego brak opublikowania powyższego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Przystępując do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien uwzględnić powyższe rozważania. Dokonując ponownej oceny charakteru prawnego objętego skargą zarządzenia winien jej dokonać pod kątem czy jest to jeden z aktów o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. , a w szczególności w pkt 4 lub 6. Ustawodawca przewidział bowiem skargi na akty wydane przez organy inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane z zakresu administracji publicznej o charakterze ogólnym zarówno wewnętrzne jak i zewnętrzne, w tym regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe czy też zarządzenia. Następnie dokonać oceny czy strona skarżąca posiada legitymację procesową do wniesienia skargi, czy zostały spełnione wymogi formalne, a na końcu dokonać oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawe (kontroli legalności). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od skarżących solidarnie na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie kwotę 390 zł tj. uiszczony wpis od wniesionej skargi kasacyjnej w wysokości 150 zł oraz zwrot wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł ustalonego w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).