III OSK 2607/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2498/22 w sprawie ze skarg H.K. i F. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 września 2022 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.6.2021.KB.37 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2498/22 w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "9 grudnia 2022 r." wpisuje datę "21 września 2022 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 2498/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skarg H.K. i F. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji) z 21 września 2022 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.6.2021.KB.37 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GDOŚ zaskarżoną decyzją z 21 września 2022 r., znak: DOOŚ- WDŚZIL.420.6.2021.KB.37, uchylił w części, tj.: pkt 1.1.1.2.2, 1.1.1.2.6, 1.1.1.2.8, 1.1.1.2.11, 1.1.1.2.12, 1.1.1.2.13, 1.1.1.2.14, 1.1.1.2.15, 1.1.1.2.16, 1.1.1.2.17, 1.1.1.2.20, 1.1.1.2.21, 1.1.1.2.22, 1.1.1.2.2, 1.1.1.2.26, 1.1.1.5 oraz pkt II i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 25 listopada 2020 r., znak: 00.420.1.15.2018.AMi, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie połączenia DK [...] w N. Nie zgadzając się z powyższym H.K i F. spółka z o.o. wnieśli do WSA w Warszawie skargi wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i o uchylenie poprzedzającej jej decyzji RDOŚ w Krakowie z 25 listopada 2020 r. W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie połączenia DK [...] w N. Inwestor ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla celów uzyskania decyzji wymienionej w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej:u.u.i.ś., ustawa środowiskowa), tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474). W ocenie Sądu, organy obu instancji przekonująco wykazały, że w sprawie wystąpiły przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o określenie ww. uwarunkowań. W skardze kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono: 1. Na zasadzie przepisu art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.u.i.ś. przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd I instancji do niezasadnego przyjęcia, że warianty B i D inwestycji uwzględnione w zaskarżonej decyzji mają charakter racjonalnego wariantu alternatywnego. 2. Na zasadzie przepisu art. 174 p.p.s.a. jako podstawę kasacyjną wskazując również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5) lit. a) i b), pkt 6), pkt 6a), pkt 7) u.u.i.ś. oraz art. 68 ust. 2 pkt 2) lit. a), u.u.i.ś. polegające na oddaleniu skargi i nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, wobec sytuacji gdy postępowanie przed organami administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego co skutkowało wydaniem i utrzymaniem w mocy decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji bez wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, w tym bez dokonania analizy wariantu rzeczywiście alternatywnego ("obywatelskiego") w stosunku do wariantu inwestorskiego (C), a co za tym idzie w wyniku przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego wskazania, że w raporcie zostały uwzględnione racjonalne warianty rzeczywiście alternatywne dla inwestycji oraz że możliwy był na tej podstawie wybór wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5) lit. a) i b) u.u.i.ś. polegające na oddaleniu skargi i nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, która została wydana i utrzymana w mocy mimo braku dokonania przez organy stosownej analizy i oceny materiału dowodowego, a także braku weryfikacji rzetelności twierdzeń, dowodów i wyjaśnień oraz aktualności informacji przedstawianych przez inwestora w toku postępowania, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że: wariant D inwestycji może być traktowany jako wariant rzeczywiście alternatywny, mimo, że jego przebieg częściowo pokrywa się z wariantem preferowanym przez inwestora a oddziaływanie na środowisko w obu wariantach jest zbliżone bądź identyczne; wariant B spełnia kryteria racjonalnej alternatywy i jest możliwy do realizacji. 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 §1, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 pkt 1, pkt 2), art. 66 ust. 1 pkt 15), art. 68 ust. 2 pkt 2) lit. a), art. 80 ust. 1 pkt 3) oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) u.u.i.ś. polegające na oddaleniu skargi i "nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, która została wydana i utrzymana w mocy" mimo braku uwzględnienia interesu indywidualnego i grupowego mieszkańców miasta N. oraz bez odpowiedniej analizy i oceny materiału dowodowego, w tym bez uwzględnienia opinii i uwag mieszkańców, co doprowadziło do utrzymania w mocy wyboru wariantu dokonanego przez organ I instancji wprost niezgodnego z wolą i interesem większości mieszkańców miasta N., mniej korzystnego dla środowiska, niespełniającego założeń inwestycji; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5), 6) i 6a) u.u.i.ś. polegające na oddaleniu skargi i nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, która została wydana i utrzymana w mocy mimo braku rzetelnej analizy oddziaływania na środowisko poszczególnych wariantów w szczególności w zakresie kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, gospodarcze, bezpieczeństwo ludzi, ład komunikacyjny, zagospodarowanie przestrzenne zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu II instancji wraz z błędnym przekonaniem, że przedstawiony wariant preferowany przez inwestora jest najkorzystniejszy dla środowiska. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy - każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie - wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono ponadto o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez ich podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Na wstępie należy wyjaśnić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestionowania treści złożonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przypomnieć należy, że ustawa środowiskowa (dalej też: u.u.i.ś.) stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1, dalej: dyrektywa 2011/92/UE), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1). Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1514/21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 985/24). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa, u.u.i.ś.) oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 985/24). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych, czy też przedstawienia jedynie wyrywkowych ocen, opinii odnoszących się do niewielkich części raportu. Oczywiście nie można wykluczyć, że takie opinie, czy oceny mogą stanowić podstawę do zakwestionowania wartości dowodowej raportu w tej części, pamiętać jednak należy, że raport stanowi specjalistyczne opracowanie uwzględniające łącznie wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 u.u.i.ś. Stanowi więc kompendium wiedzy merytorycznej o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kryteriów wskazanych w u.u.i.ś. Z uwagi na charakter zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzają do zakwestionowania wartości merytorycznej raportu, przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do podważania merytorycznej zawartości raportu, a może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, kompletności i spójności, czyli czy raport spełnia wymagania ustawowe co do jego zawartości (treści) w rozumieniu art. 66 u.u.i.ś. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestionowania wartości merytorycznej raportu nie mogły zostać uwzględnione. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) przedstawione w pkt 2.1),2),3),4) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. II OSK 1069/22). Skoro zatem Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę Spółki uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 50 §1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5) lit. a) i b), pkt 6), pkt 6a), pkt 7) u.u.i.ś. oraz art. 68 ust. 2 pkt 2) lit. a) u.u.i.ś. polegającego na oddaleniu skargi i nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, wobec sytuacji gdy postępowanie przed organami administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do oddalenia skargi, a nie uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie wykazała, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, gdy postępowanie przed organami administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego co skutkowało wydaniem i utrzymaniem w mocy decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji bez wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, w tym bez dokonania analizy wariantu rzeczywiście alternatywnego ("obywatelskiego") w stosunku do wariantu inwestorskiego (C), a co za tym idzie w wyniku przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego wskazania, że w raporcie zostały uwzględnione racjonalne warianty rzeczywiście alternatywne dla inwestycji oraz że możliwy był na tej podstawie wybór wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska; błędnego wskazania, że w raporcie zostały uwzględnione racjonalne warianty rzeczywiście alternatywne dla przedsięwzięcia oraz, że możliwy był na tej podstawie wybór wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Wskazać należy, że w przedmiotowym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawione zostały 4 warianty jego realizacji: A, B, C oraz D. Jako wariant proponowany do realizacji wnioskodawca wskazał wariant C (będący równocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska). Jako racjonalny wariant alternatywny - wariant D. Wszystkie 3 pozostałe warianty spełniają kryteria racjonalnej alternatywy, ponieważ przedstawiają różne propozycje realizacji przedsięwzięcia (lokalizacyjnie), a także są racjonalne i możliwe do realizacji. Spośród nich wskazany jako racjonalnie alternatywny został wariant D. Wybór ten został uzasadniony i wynikał z uzyskania drugiego najlepszego wyniku w analizie porównawczej wariantów. Na potrzeby opracowania dokumentacji analizą objęto cztery warianty połączenia przebiegu DK [...] z DW [...]. Na str. 47-51 raportu w tabeli 5.1 przedstawiono odcinki planowanego przedsięwzięcia wraz z sąsiadującym zagospodarowaniem terenu w podziale na cztery warianty realizacji przedsięwzięcia. Wyjaśnić należy, że czynnikami uwzględnionymi w przeprowadzonej analizie były m.in.: uwarunkowania środowiskowe i społeczne (obszar wymagany do wycinki, obiekty przeznaczone do wyburzenia, kolizja z terenami chronionymi), akceptacja społeczna, czynniki techniczne (długość przedsięwzięcia, ilość obiektów inżynierskich, kolizje z istniejącą infrastrukturą), zajętość terenu oraz uwarunkowania geologiczne. Prognozy ruchu wykonane dla wariantu D wskazują, że wariant ten przejmuje ruch z ul. [...]., co w dużym stopniu przyczynia się do odciążenia istniejącego układu drogowo-ulicznego N.. Stopień przejęcia ruchu z ul. [...], mostu [....] jak i mostu w [....] (DW [...]) jest analogiczny jak w przypadku wariantu C (str. 43 raportu). Z analizy przedstawionej na str. 247 raportu wynika, że wariant C uzyskał najlepszy wynik po przeprowadzonej analizie wielokryterialnej. Wariant D z uwagi, że uzyskał drugi wynik w analizie wielokryterialnej został wskazany jako wariant alternatywny. Na str. 234 raportu określono przewidywane oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko. Z analizy tej wynika, że wszystkie warianty przebiegają przez tereny rolne lub cenne przyrodniczo. Najkrótszy jest wariant A, najdłuższy wariant B. Warianty C i D mają zbliżoną do siebie długość. Aktualnie teren planowanego przedsięwzięcia przebiega przez strukturę nieużytków, odłogów i ugorów, miejsc ruderalnych, pól uprawnych, spontanicznie tworzących się zakrzewień, terenów łąkowych, płatów trzcinowisk oraz zadrzewień stanowiących pozostałość większych kompleksów leśnych, odcinkowo przecina także obszary zieleni urządzonej. Z uwagi na fakt, że wariant B jest najdłuższy z analizowanych wariantów zaistnieje konieczność wybudowania większej ilości infrastruktury drogowej. Najmniejsza zajętość terenu będzie w wariancie A. W wariancie C w porównaniu z pozostałymi wariantami – najmniejsza będzie ilość cennych siedlisk przewidzianych do utraty. Ilość planowanej wycinki będzie także korzystniejsza w wariancie C. Wyburzenia zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej będą miały miejsce w każdym z wariantów. Najmniejsza ilość jest wariacie Ci D. W celu porównania wpływu rozpatrywanych wariantów na poszczególne elementy środowiska posłużono się analizą wielokryterialną wykonaną na podstawie modelu metody DPSIR (ang. Driving Forces-Pressures-State-Impact-Responses. Model DPSIR pokazuje relacje przyczynowo-skutkowe pomiędzy ochroną środowiska, a człowiekiem (str. 235 raportu). W tabeli 15.1 na str. 237-241 raportu przedstawiono analizę na podstawie modelu przyczynowo-skutkowego budowy przyłączenia DK [.] w N. z DW [...]. Na str. 242 raportu przedstawiono opis metody AHP, która ujmuje podejście wielokryterialne, oparte na kompensacyjnej strategii modelowania preferencji i przy założeniu porównywalności wariantów. Metoda AHP wykazuje swoją przydatność szczególnie w sytuacjach, kiedy: - występuje hierarchia kryteriów oceny, reprezentujących różny poziom szczegółowości i związana jest hierarchią celów lub oczekiwanych korzyści; - większość kryteriów oceny wariantów nie ma charakteru ilościowego lecz jakościowy, a ponadto znaczna część ocen jest obarczona subiektywnością oceniającego; występuje pełna porównywalność wariantów, a więc np. gdy porównanie i ocena odbywają się na zbiorze wariantów należących do tej samej klasy. Do oceny, który wariant jest lepszy w przypadku analizowanego kryterium, posłużono się punktacją przedstawioną w tabeli 15.4 na str. 242 raportu. Dokonując oceny wariantów w pierwszej kolejności określono listę kryteriów według której są istotne dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie wykonano ocenę kryteriów względem siebie, tzn. przypisano wskaźnik istotności pod względem ważności danego kryterium w analizowanej sytuacji. Analizą objęto 9 czynników (kryteriów). W raporcie warianty oceniono pod względem środowiskowym, społecznym, funkcjonalnym i ekonomicznym. W przypadku wystąpienia nieznacznych różnic pomiędzy wariantami przyznawano im podobną ilość punktów. Autorzy raportu wykonali analizę wielokryterialną, w której oceną objęto szerokie spektrum uwarunkowań. W analizie tej wariant C uzyskał najwyższą liczbę punktów, został zatem prawidłowo wskazany jako preferowany. W załączniku nr 13 znajduje się mapa uwarunkowań środowiskowych, społecznych, lokalnych, które miały istotne znaczenie przy podejmowaniu decyzji. W załączniku nr 5 są zamieszczone szczegółowe plany sytuacyjne każdego z wariantów. W celu wybrania najlepszego wariantu dla korytarza trasy drogi analizowano wiele możliwości jej przebiegu. Brano pod uwagę takie czynniki jak możliwe największe odsunięcie od zabudowy, ominięcie terenów Natura 2000 i siedlisk chronionych gatunków, ukształtowanie geometryczno-wysokościowe zaproponowanych rozwiązań, przy jednoczesnym jak najlepszym wykorzystaniu przyszłych terenów usługowo-produkcyjnych (str. 262 raportu). W ocenie NSA, w raporcie została przeprowadzona rzetelna analiza oddziaływania na środowisko poszczególnych wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji, dokonując oceny przedmiotowego przedsięwzięcia i wskazując do realizacji wariant C, wziął pod uwagę nie tylko jego oddziaływanie na środowisko przyrodnicze, ale zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, uwzględnił wszystkie aspekty oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w tym społeczne, ekonomiczne i techniczne. Pojęcie zrównoważonego rozwoju jest zdefiniowane w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., dalej: p.o.ś.) jako "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń". W literaturze występuje bardzo wiele definicji zrównoważonego rozwoju. Z. Bukowski pojęcie zrównoważonego rozwoju widzi bardziej jako "cel do osiągnięcia w kategoriach politycznych niż w sensie normatywnym". Zdaniem tego autora zrównoważony rozwój jest jedną z globalnych koncepcji odnoszących się do dalszej ewolucji życia ludzkiego na Ziemi (zob. Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009, s. 37). Uważa on, że zasadę zrównoważonego rozwoju należy zaliczyć do zasad prawnych w znaczeniu dyrektywalnym o wiążącym prawnie charakterze (zob. Z. Bukowski, Zrównoważony..., s. 45). Stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju w wykładni sądowej jest zabiegiem złożonym, polegającym na przyjęciu dodatkowych przesłanek wynikających z prawa ochrony środowiska oraz innych zasad ogólnych. Powtórzyć należy za A. Kaźmierską-Patrzyczną, że: "[...] zasada zrównoważonego rozwoju, będąc początkowo jedynie ideą programów ochrony środowiska i dokumentów politycznych, miała charakter postulatu systemu prawa, była wskazówką w procesie stosowania lub tworzenia prawa. Wprowadzenie jej do Konstytucji RP oraz przepisów ustawowych spowodowało, że zrównoważony rozwój stał się zasadą prawną, regułą zawartą wprost w tekstach aktów prawnych. Dlatego też należy stwierdzić, że zrównoważony rozwój jako zasada prawna jest wiążącą prawnie normą, włączoną do systemu prawa i spełniającą szczególną rolę wobec innych norm tego systemu"(zob. A. Kaźmierska-Patrzyczna, Ochrona różnorodności biologicznej w systemie prawnej ochrony przyrody, Warszawa 2019, s. 91). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.2),4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5) lit. a) i b) u.u.i.ś. polegające na oddaleniu skargi i nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, która została wydana i utrzymana w mocy mimo braku dokonania przez organy stosownej analizy i oceny materiału dowodowego, a także braku weryfikacji rzetelności twierdzeń, dowodów i wyjaśnień oraz aktualności informacji przedstawianych przez inwestora w toku postępowania, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że: wariant D inwestycji może być traktowany jako wariant rzeczywiście alternatywny, mimo, że jego przebieg częściowo pokrywa się z wariantem preferowanym przez inwestora, a oddziaływanie na środowisko w obu wariantach jest zbliżone bądź identyczne; wariant B spełnia kryteria racjonalnej alternatywy i jest możliwy do realizacji oraz dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5), 6) i 6a) u.u.i.ś. polegające na oddaleniu skargi i nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, która została wydana i utrzymana w mocy mimo braku rzetelnej analizy oddziaływania na środowisko poszczególnych wariantów w szczególności w zakresie kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, gospodarcze, bezpieczeństwo ludzi, ład komunikacyjny, zagospodarowanie przestrzenne zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 2.2),4) petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kilkukrotnie uzupełnionym w toku postępowań organów I i II instancji, zawarty został szczegółowy opis wariantów przedsięwzięcia, wraz z przeprowadzoną analizą porównawczą (str. 232 - 248 raportu), w wyniku której jako najkorzystniejszy wskazany został wariant C. W celu wybrania najlepszego wariantu dla korytarza trasy drogi analizowano wiele możliwości jej przebiegu. Brano pod uwagę takie czynniki jak możliwe największe odsunięcie od rozproszonej po przedmiotowym terenie zabudowy. W celu uzasadnienia wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia przeprowadzono analizę wielokryterialną rozpatrywanych wariantów pod względem ich oddziaływania na najistotniejsze elementy środowiska (str. 233 raportu). Sąd I instancji dokonując kontroli postępowania dotyczącego przedmiotowego przedsięwzięcia i wskazania przez organ wariantu przedsięwzięcia przeznaczonego do realizacji, wziął pod uwagę nie tylko jego oddziaływanie na środowisko przyrodnicze ale też, w myśl opisanej wyżej zasady zrównoważonego rozwoju, uwzględnił wszystkie aspekty jego oddziaływania w tym społeczne, ekonomiczne i techniczne. W skardze kasacyjnej Spółka nie zakwestionowała skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że organ w toku postępowania kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wyrażając, w efekcie przeprowadzonych ustaleń, zgodę na realizację planowanego przedsięwzięci zgodnie z wariantem C. Sąd I instancji ocenił sytuację, w której zaproponowane przez wnioskodawcę warianty C i D realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na wskazanym odcinku - od ok. 2+500 km do 3+500 km - warianty C i D posiadają ten sam przebieg. Analizując rzeczywisty wpływ planowanej przedsięwzięcia na środowisko, słusznie zwrócono uwagę, że nie można odnosić się wyłącznie do fragmentu zamierzenia budowlanego ale, do jego całości, z uwzględnieniem wszystkich kryteriów poddawanych ocenie, a nie tylko do wybranych odcinków. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dopuszczalne są takie rozwiązania dotyczące przedsięwzięć liniowych, w których proponowane przez wnioskodawcę warianty realizacji inwestycji posiadają częściowo jednakowy przebieg. Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazywany przez skarżących tożsamy odcinek wariantów (od ok. [...] km do [...] km) przebiega przez tereny podmiejskie i rolnicze, pozbawione form ochrony przyrody, o niskim stopniu zalesienia, oraz w sposób zapewniający minimalizację wyburzeń istniejących budynków mieszkalnych; warianty C i D charakteryzują się najmniejszą ilością wyburzeń. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. Teza ta wynika z uwzględnienia przez organ czynników społecznych, ekonomicznych, gospodarczych oraz bezpieczeństwa ludzi, ładu komunikacyjnego, zagospodarowania przestrzennego zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 pkt 1, pkt 2), art. 66 ust. 1 pkt 15), art. 68 ust. 2 pkt 2) lit. a), art. 80 ust. 1 pkt 3) oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) u.u.i.ś. polegające na oddaleniu skargi i "nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, która została wydana i utrzymana w mocy" mimo braku uwzględnienia interesu indywidualnego i grupowego mieszkańców miasta N. oraz bez odpowiedniej analizy i oceny materiału dowodowego, w tym bez uwzględnienia opinii i uwag mieszkańców, co doprowadziło do utrzymania w mocy wyboru wariantu dokonanego przez organ I instancji wprost niezgodnego z wolą i interesem większości mieszkańców miasta N., mniej korzystnego dla środowiska, niespełniającego założeń inwestycji. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodzić należy się z Sądem I instancji, że okoliczność, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia według wariantu C jest sprzeczna z interesem skarżących, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ma rację Sąd I instancji, że organy (RDOŚ, GDOŚ) miały na uwadze przede wszystkim interes ogółu społeczeństwa badany pod kątem maksymalnego ograniczenia negatywnych skutków realizacji przedsięwzięcia na środowisko. Na obecnym etapie postępowania zarzuty skargi kasacyjnej są jedynie polemiką z przyjętym przez organy oraz podzielonym przez Sąd I instancji stanowiskiem i są wyrazem niezadowolenia skarżącej kasacyjnie z lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, sam sprzeciw lokalnej społeczności lub stron postępowania, nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy wydania decyzji środowiskowej (zob. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1345/18). Zawarty w art. 80 ust. 1 pkt 3) u.u.i.ś. wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Przepisy przewidują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2114/17). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.u.i.ś. przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd I instancji do niezasadnego przyjęcia, że warianty B i D inwestycji uwzględnione w zaskarżonej decyzji mają charakter racjonalnego wariantu alternatywnego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.u.i.ś. W przedmiotowym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono rzetelną analizę oddziaływania na środowisko poszczególnych wariantów, w tym wariantu B i wariantu D realizacji przedsięwzięcia. Jako wariant proponowany do realizacji wnioskodawca prawidłowo wskazał wariant C (będący równocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska). Zasadnie w okolicznościach tej sprawy jako racjonalny wariant alternatywny wybrano wariant D. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.