III OSK 2707/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 55/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 10 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. (dalej: stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 10 października 2023 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) wniosła o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do pozyskiwania ciekłych węglowodorów z odpadów tworzyw poliolefinowych na działce nr [...], w obr. [...]. Postanowieniem z 24 maja 2023 r. Wójt Gminy Tarnówka nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W postanowieniu tym Wójt Gminy Tarnówka stwierdził, że raport powinien spełniać wymagania określone w art. 66 ustawy z 30 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), a w szczególności zawierać charakterystykę przedsięwzięcia, opis prowadzenia gospodarki odpadami w ramach przedsięwzięcia, działania z zakresu ochrony powietrza, ochrony bioróżnorodności i ochrony przyrody, ocenę oddziaływań skumulowanych oraz analizę działań z zakresu ochrony klimatu. Podstawę postanowienia stanowiły art. 63 ust. 1, ust. 4, art. 64 ust. 1b i art. 66 ustawy środowiskowej. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie z 24 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z 10 października 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie z 24 maja 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie z 10 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie odwołało się do art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej wskazując, że zakres raportu oddziaływania na środowisko powinien być tak określony, żeby poszczególne elementy raportu w odpowiednio szczegółowy sposób poruszały dany problem. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał między innymi, że w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej został określony podstawy wymóg względem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z którym raport powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz zawierać wskazane w art. 66 ust. 1 tej ustawy elementy, jak również dodatkowe, wynikające z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 66 ustawy środowiskowej. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej, organ, określając zakres raportu, uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że zakres raportu zawiera znaczną i szczegółową ilość informacji, co ma sprzyjać kompleksowemu przeanalizowaniu potencjalnego niekorzystnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, zgodnie z art. 66 ust. 6 ustawy środowiskowej raport powinien również uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji. W takiej sytuacji, wobec braku odstąpienia przez organ I instancji od wymogów, o których stanowi art. 68 ustawy środowiskowej, raport pozwoli na określenie faktycznej skali zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości. Raport oddziaływania na środowisko jest bowiem podstawowym, określonym przez ustawę środowiskową dokumentem stanowiącym podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przybiera on formę opracowania naukowego. Wynika to przede wszystkim z zakresu zagadnień, które powinny być przedmiotem analizy tego dokumentu. Raport, jakkolwiek jest dokumentem prywatnym, to musi zostać opracowany przez osoby posiadające wiadomości specjalne, musi być kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy środowiskowej, ponieważ jest kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Wójt Gminy Tarnówka nie przywoływał w postanowieniu z 24 maja 2023 r. poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 66 ustawy środowiskowej, zaznaczając jednak przy tym, że przyszły raport powinien spełniać wymagania tego przepisu. Oznacza to, że organ nałożył na inwestora szeroki zakres badania przedsięwzięcia, a w tym także te elementy, których uwzględnienia domagało się stowarzyszenie. W takiej sytuacji realizacja obowiązku wynikającego z zaskarżonego postanowienia będzie wymagała od inwestora sporządzenia raportu, który musi zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności jego charakterystykę i warunki użytkowania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania, w tym w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, a także przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z fazy realizacji i eksploatacji lub użytkowania planowanego przedsięwzięcia oraz informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym wody. Raport powinien powoływać się na opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym właściwości hydromorfologicznych, fizykochemicznych, biologicznych i chemicznych wód, jak również zawierać uzasadnienie spełnienia warunków, o których stanowi art. 68 pkt 1, 3 i 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 – dalej: Prawo wodne), jeżeli przedsięwzięcie wpływa na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ust. 1 tej ustawy (wymóg z art. 66 ust. 1 pkt 11b ustawy środowiskowej). Ponadto, raport powinien zawierać także opis przewidywanych działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w tym na formy ochrony przyrody oraz na ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych. Dodatkowo powinien też przedstawiać propozycję monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na formy ochrony przyrody oraz ciągłość tych korytarzy ekologicznych. W tym kontekście raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi też stanowić rozbudowane, poszerzone i uszczegółowione opracowanie zawierające dane wykorzystane już w przygotowaniu karty informacyjnej przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, również zagadnienie możliwych konfliktów społecznych przy ewentualnej realizacji przedsięwzięcia również zostało odpowiednio wyjaśnione przez organ odwoławczy. Z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej wynika, że raport powinien przedstawiać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Stowarzyszenie, biorąc udział w postępowaniu, sygnalizuje zaistnienie takich konfliktów. Poza tym w postępowaniu występuje też jeszcze inna organizacja ekologiczna. Organizacje te mogą w ramach swoich uprawnień procesowych zwracać organowi uwagę na ewentualne braki raportu w tym zakresie w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe zagadnienia zostaną przedstawione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, na co wskazuje art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z kolei treść, rzetelność i wiarygodność raportu zostaną ocenione w toku dalszego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, w tym do naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 66 i art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. W pierwszej kolejności stowarzyszenie sformułowało wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, w szczególności zarzutu naruszenia art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 66 ustawy środowiskowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz C. Sp.k. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, przede wszystkim z powodu błędnego sformułowania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyrok NSA z 6.09.2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie nie wykazało, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Ponadto, co równie istotne, żaden z powołanych przepisów nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego zmierzającego do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można również tak sformułowanymi zarzutami kwestionować braku odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do zarzutów skargi, ponieważ obowiązek Sądu I instancji w tym zakresie wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tej sprawie Sąd I instancji w sposób jednoznaczny i wyczerpujący odniósł się do zarzutów skargi, w tym przede wszystkim do zarzutu podnoszącego naruszenie art. 66 i art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z przedstawionej wyżej, tzw. części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Okoliczność, że stowarzyszenie nie podziela oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w tym zakresie, nie oznacza, że zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. mogły odnieść zamierzony skutek. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nawet przyjmując, że stowarzyszenie zarzuciło w skardze kasacyjnej naruszenie art. 66 i art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej (na co zdaje się wskazywać uzasadnienie skargi kasacyjnej, przy czym norma z art. 66 ustawy środowiskowej została tam powołana bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej), to i tak zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie i brak jest podstaw, żeby powielać w tym miejscu argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z kolei argumentacja skargi kasacyjnej zmierza w istocie do ograniczenia obowiązków inwestora w zakresie obowiązku sporządzenia raportu, ewentualnie wynika z braku zrozumienia istoty postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Normy z art. 66 i art. 68 ustawy środowiskowej służą dostosowaniu raportu do wymogów konkretnego przedsięwzięcia, ale warunki prawne raportu, w tym także te wskazywane przez stowarzyszenie, wynikają przede wszystkim bezpośrednio z przepisów prawa. Przykładowo, brak jednoznacznego wskazania w zaskarżonym postanowieniu, że raport powinien odnosić się do kwestii konfliktów społecznych, nie oznacza, że autor raportu może odstąpić od oceny w tym zakresie, bowiem obowiązek w tym zakresie wynika bezpośrednio z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.