III OSK 2716/23

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 782/22 w sprawie ze skargi J.T. na bezczynność Rady Doskonałości Naukowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2022 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 782/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.T. na bezczynność Rady Doskonałości Naukowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2022 r., zobowiązał Radę Doskonałości Naukowej do rozpoznania wniosku J.T. z dnia 12 kwietnia 2022 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz skarżącego J.T. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. J.T. (dalej w skrócie: "skarżący") pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Rady Doskonałości Naukowej o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia stopnia naukowego nauk prawnych. Organ pismem z dnia 12 maja 2022 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez jego podpisanie w sposób czytelny, gdyż nie wiadomo od jakiej osoby ono pochodzi, a także jego sporządzenia w sposób czytelny, wskazując, że od 4 do 10 i od 12 do 25 linijki uzasadnienia podanie jest nieczytelne. W dniu 20 maja 2022 r. skarżący przesłał czytelny i podpisany wniosek z dnia 12 kwietnia 2022 r., zaś pismem z dnia 20 czerwca 2022 r., na podstawie art. 37 k.p.a., ponaglił organ do załatwienia jego sprawy. Organ pismem z dnia 5 lipca 2022 r., w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie podstawy prawnej swojego żądania oraz okoliczności faktycznych dotyczących tej podstawy. W piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. skarżący stwierdził, że w sprawie zastosowanie mogą mieć przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki, a także art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 4 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 14 października 2022 r., po złożeniu do organu stosownego ponaglenia, J.T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość i bezczynność Rady Doskonałości Naukowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2022 r. Uzasadniając skargę podał, że mimo, iż złożył podanie o wznowienie postępowania w dniu 12 kwietnia 2022 r., to organ "pod różnymi bezzasadnymi przyczynami nie załatwił tej sprawy". Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organu oraz "nakazanie organowi dokonanie przedmiotowej czynności wraz z zastosowaniem środków dyscyplinujących (grzywna, odszkodowanie)". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku przytoczył definicje pojęć "bezczynności organu" oraz "przewlekłości postępowania". Wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2022 r., ponieważ wniosku tego organ w ogóle nie załatwił. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczy wznowienia postępowania dotyczącego stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk prawnych, zaś przesłanki dla wznowienia tego postępowania skarżący upatruje art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 4 k.p.a. W ocenie Sądu, o ile można uznać, że w związku z "uchybieniami" formalnymi przedmiotowego wniosku organ miał prawo wezwać skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do podpisania podania oraz jego sporządzenia w sposób czytelny, to następnie, po wykonaniu tych czynności przez wnioskodawcę w dniu 20 maja 2022 r., organ winien był rozpoznać wniosek zgodnie z art. art. 149 § 1 k.p.a. w związku powołanymi przez skarżącego przesłankami wznowieniowymi, a nie wzywać stronę – po raz kolejny w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie podstawy prawnej swojego żądania oraz okoliczności faktycznych dotyczących "konkretnej" podstawy prawnej wznowienia. WSA w Warszawie wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. Stosownie do treści art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i 145b następuje tylko na żądanie strony. Na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 k.p.a. stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jego wydanie odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ bada kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym (tj. czy podanie pochodzi od strony), przedmiotowym (tj. czy dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją), a ponadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i czy żądanie odnosi się do ustawowych przesłanek wznowienia. Dopiero pozytywna ocena co do spełnienia tych warunków, które muszą być spełnione łącznie, skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia), a więc wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji kończącej postępowanie, jak również gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt OSK 1833/19). Zdaniem WSA w Warszawie, analiza akt sprawy oraz podjętych przez Radę Doskonałości Naukowej czynności co do podania skarżącego z dnia 12 kwietnia 2022 r. upoważnia do stwierdzenia, że organ w sposób oczywisty naruszył opisaną wyżej procedurę w zakresie wznowienia postępowania, gdyż nawet gdyby przyjąć, że nie znalazł on podstaw do wznowienia postępowania, to obowiązany był dać temu wyraz we właściwej formie procesowej – zgodnie z art. 149 § 1, 2 lub 3 k.p.a., a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2022 r. w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku WSA w Warszawie wskazał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak jest złej woli w działaniu organu, gdyż podejmował on określone działania, zaś fakt, że dokonał wadliwej oceny rozpoznania wniosku skarżącego w sensie proceduralnym nie uzasadnia przyjęcia znamion rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie w pkt 3 sentencji wyroku Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do "zastosowania środków dyscyplinujących" wobec organu, a więc – w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") – odpowiednio co do wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie podał, że stosowanie środków określonych w art 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu administracyjnego, a zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli natomiast sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, to może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, doznany uszczerbek (krzywdy, straty, itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu. Podkreślenia wymaga, że dodatkowy środek w postaci grzywny może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji (bądź przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej, albo ich obydwu) organ nadal nie załatwi sprawy. W ocenie WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, która wymagałaby zastosowania grzywny czy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.T. Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i pkt 3, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez dowolne uznanie, że Rada Doskonałości Naukowej nie naruszyła rażąco prawa, stwierdzenie braku złej woli w bezczynności organu przy wadliwej formie załatwienia sprawy (pozostawienie wniosku bez rozpoznania) oraz przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do zastosowania środków dyscyplinujących w postaci wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto naruszenie art. 149 § 1b p.p.s.a., poprzez brak orzeczenia o uprawnieniu skarżącego do żądania wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie, poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zastosowanie środków dyscyplinujących i stwierdzenie o uprawnieniu skarżącego do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Rada Doskonałości Naukowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności w sprawie lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to więc tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że niezałatwienie wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 12 kwietnia 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia stopnia naukowego nauk prawnych nie było wynikiem złej woli organu, lecz jego odmiennej interpretacji przepisów prawa. Organ podejmował bowiem określone działania w sprawie, jednakże nieprawidłowo rozpoznał w/w wniosek w sensie proceduralnym. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. należało zatem uznać za chybiony. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Podkreślenia wymaga, iż powyższe uprawnienie sądu administracyjnego ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje natomiast charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła potrzeba zdyscyplinowania organu przedmiotowymi środkami prawnymi. Ponadto zauważyć należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W realiach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 149 § 1b p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ oraz zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a także zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ustawodawca wprowadził w ten sposób wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy, bowiem wyrok o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Sąd może jednak skorzystać z tego uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jest to zatem wyjątek, który powinien być interpretowany ściśle oraz który przewiduje jedynie uprawnienie dla sądu administracyjnego w tym zakresie, nie zaś obowiązek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na charakter i przedmiot niniejszej sprawy, przepis art. 149 § 1b p.p.s.a. nie mógł być w niej zastosowany. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Rady Doskonałości Naukowej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik – adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy (art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpis skargi kasacyjnej został doręczony organowi w dniu 4 sierpnia 2023 r. (karta nr 83 akt sądowych), tymczasem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona do Sądu w formie elektronicznej dopiero w dniu 24 sierpnia 2023 r. (karty nr 91-92 akt sądowych), a zatem po upływie w/w terminu. W sprawie brak było zatem podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.