III OSK 2722/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 182/22 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 2021 r. nr XLIII/302/2021 w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych na terenie Gminy S. w przedmiocie zmiany granic pomiędzy Gminą S. i Gminą M., polegającej na wyłączeniu z Gminy M. obrębu ewidencyjnego [...] i włączeniu go do Gminy S. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 182/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. K. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Miejskiej w S. (dalej: "organ") z dnia 15 grudnia 2021 r. nr XLIII/302/2021 w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych na terenie Gminy S. w przedmiocie zmiany granic pomiędzy Gminą S. i Gminą M., polegającej na wyłączeniu z Gminy M. obrębu ewidencyjnego Ł. i włączeniu go do Gminy S.. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 11 stycznia 2021 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 2021 r. a także o przeprowadzenie dowodów z powyższej uchwały oraz uchwały nr XIV/70/2007 Rady Miejskiej w S. z 3 października 2007 r. na okoliczność sprzeczności ich brzmienia i treści. Skarżący zarzucił wskazanej wyżej uchwale naruszenie 1. art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: "RODO" lub "ogólne rozporządzenie o ochronie danych") poprzez przyjęcie uchwały, która narusza prawo do ochrony danych osobowych, w szczególności w zakresie posiadanych poglądów politycznych; 2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w części dotyczącej § 2 ust. 1 uchwały poprzez zawężenie kręgu mieszkańców uprawnionych do udziału w konsultacjach do "osób posiadających czynne prawo wyborcze zamieszkałych na terenie Gminy S."; 3. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w części dotyczącej § 3 ust. 1 uchwały poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego polegającego na określeniu przez Radę Miejską obligatoryjnych elementów zarządzenia, 4. art. 7 Konstytucji RP w zw. za art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie uchwały przez Radę Miejską w S. - w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych na terenie Gminy S., pomimo obowiązywania nadal innej uchwały - nr XIV/70/2007 Rady Miejskiej w S. z dnia 3 października 2007 r. w sprawie określenia zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy S., zmienionej uchwałą nr XLV/342/2014 Rady Miejskiej w S., która reguluje konsultacje z mieszkańcami gminy i miasta S. dotyczących zmiany granic gminy, 5. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały nr XIV/70/2007 Rady Miejskiej w S. z dnia 3 października 2007 r. w sprawie określenia zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy S., zmienionej uchwałą nr XLV/342/2014 Rady Miejskiej w S., zwłaszcza § 3 ust. 2 pkt a) - d) poprzez przejęcie w uchwale - przez Radę Miejską w S. - kompetencji Burmistrza S. związanych z przeprowadzeniem konsultacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że skarżący nie ma interesu, który mógłby być naruszony kwestionowaną uchwałą, skoro jako mieszkaniec Gminy S., bez względu na to, czy posiadał czynne prawo wyborcze do organów Gminy, mógł uczestniczyć w konsultacjach i z takiej możliwości skorzystał, zapoznając się z klauzulą informacyjną RODO. Jak wynika bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny musi być przy tym własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. W piśmie z dnia 4 maja 2022 r., skarżący przedstawił swoje stanowisko, w którym odniósł się do odpowiedzi organu na skargę. Podniósł m.in., że organ przez swoje działania pozyskał w sposób nieuprawniony informacje o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, czym naruszył art. 54 ust. 2 Konstytucji RP. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. WSA podkreślił, że nie jest wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, natomiast konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Ponadto przedmiotowe naruszenie odnosić się powinno do prawnie chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego, a nie interesów innych osób. Sąd podkreślił, że organ nie miał innej możliwości weryfikacji, czy w konsultacjach uczestniczy mieszkaniec wspomnianej Gminy jak tylko poprzez uzyskanie jego adresu, imienia i nazwiska. Bez tych danych nie można było bowiem stwierdzić, czy osoba, która wypełniła ankietę jest mieszkańcem Gminy S.. Uzyskanie tych danych było zatem niezbędne chociażby po to aby nie dopuścić do sytuacji, w której przykładowo, jakaś grupa osób wzięła udział zarówno w konsultacjach przeprowadzanych w Gminie M. jak i w Gminie S.. Skład orzekający uznał za niezrozumiały argument skarżącego, że sam fakt wyrażenia opinii w sprawie zmiany granic Gminy ujawnia poglądy polityczne osoby uczestniczącej w konsultacjach społecznych. Zdaniem Sądu, sam fakt wyrażenia przez osobę opinii w omawianej sprawie, w żaden sposób nie świadczy o jej poglądach politycznych. Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie skarżącego z dnia 4 maja 2022 r., WSA wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy wyłącznie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 2021 r. wobec czego nie jest możliwe badanie prawidłowości kolejnej uchwały podjętej przez wspomnianą Radę - w dniu 28 lutego 2022 r. Konkludując, w przypadku zarzutów sformułowanych w punktach 2-5 skargi, wskazane postanowienia uchwały nie naruszały interesu prawnego skarżącego. Natomiast w wypadku zarzutu zawartego w punkcie 1 skargi, kwestionowany zapis co prawda interes ten narusza, jednak nie narusza przepisów prawa, wobec czego Sąd oddalił skargę. Skarżący powyższy wyrok w całości zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 9 ust. 1 i 21 lit.a RODO poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, albowiem osoby biorące udział były pouczone o klauzuli informacyjnej oraz wyraziły zgodę na podanie danych osobowych żądanych w ankiecie, - błędną wykładnię art. 4, 7, 94 Konstytucji w zw. z 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyrażające się w przyjęciu, że przepisy regulujące zasady przygotowania i organizowania konsultacji społecznych nie są tożsame z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego indywidualnego, 2. art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego i w konsekwencji oddalenie skargi, - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie analizy treści uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 3 października 2007 r. nr XrV/70/2007, co skutkowało przyjęciem, że wydanie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 2021 r. nr XLIII/302/2021 nie narusza prawa i interesu prawnego skarżącego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 21 września 2022 r. skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 lit. a RODO. Naruszenia powołanych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w nieprawidłowej ocenie WSA, że osoby biorące udział w konsultacjach nie były zmuszone do ujawnienia swoich danych osobowych, albowiem do ankiety została załączona klauzula informacyjna. Z poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń wynika jednoznacznie, że zgodnie z postanowieniami kwestionowanej uchwały udział w konsultacjach był dobrowolny. Decyzja o wzięciu udziału w konsultacjach była równoznaczna z wyrażeniem zgody na przetwarzanie danych osobowych. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że został zmuszony do ujawnienia swoich danych osobowych. Postanowienia art. 5a ust. 1 u.s.g. uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach korelują ze statusem "mieszkańca gminy". Ustalając tryb i zasady przeprowadzania konsultacji Rada Gminy może ustalić sposób weryfikacji (przetwarzania) danych osobowych pozwalających potwierdzić, że osoba zgłaszająca akces do konsultacji posiada status mieszkańca gminy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że podanie swoich danych osobowych w ankiecie, w której jedocześnie zajął stanowisko co do zmiany granic gminy jest równoznaczne z niedopuszczalnym zmuszeniem go do ujawnienia poglądów politycznych. Jak wyżej podano, udział w konsultacjach miał charakter dobrowolny. Skarżący w tych konsultacjach uczestniczył, a zatem dobrowolnie wyraził zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych – art. 9 ust. 2 lit. a RODO. Nie można wobec powyższego przyjąć, że jego interes prawny został naruszony. Skarżący kasacyjnie oczekuje przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy w sposób, który pozwoli na anonimowe pozyskanie od nich indywidualnych stanowisk w sprawie zmiany granic. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że upoważnienie z art. 5a ust. 1 u.s.g. nie wprowadza żadnych ograniczeń ustalania zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami gminy, a zatem nie wyłącza ich przeprowadzenia na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale, o ile jest to zgodne z innymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej, nie ustalił, aby postanowienia kwestionowanej uchwały naruszały prawo oraz interes prawny skarżącego. Konstrukcja legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest ukierunkowana na ochronę interesu indywidualnego, a nie interesu publicznego. Obiektywna zgodność z prawem uchwał i zarządzeń organów gminy weryfikowana jest w trybie nadzorczym oraz w ramach postępowań sądowoadminisracyjnych inicjowanych przez wojewodę, prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Z wyłożonych przyczyn nie doszło do naruszenia art. 4, art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z 5a ust. 2, art. 4a ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że postanowienia kwestionowanej skargą uchwały w zakresie, w jakim przesądzają, że prawo udziału w konsultacjach posiadają wyłącznie osoby pełnoletnie nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie tego przepisu prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie zasad i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Cytowany przepis stanowi lex specialis wobec art. 50 § 1 p.p.s.a., albowiem reguluje w sposób odrębny kwestię legitymacji skargowej w odniesieniu do skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymację skargową przyznaje tylko podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone postanowieniami takiej uchwały. Jest bezsporne, że skarżący jest osobą pełnoletnią, a zatem miał prawo do wzięcia udziału w konsultacjach i z prawa tego skorzystał. W takim skonfigurowaniu, postanowienia uchwały przyznające uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach wyłącznie pełnoletnim mieszkańcom gminy, nie mogły naruszać jego interesu prawnego. W tym stanie rzeczy nie został pozytywnie zweryfikowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że sądowoadministracyjnej kontroli poddano uchwałę wskazaną w skardze. Brak przeprowadzenia oceny zgodności z prawem wszystkich postanowień tej uchwały wynikał z systemowego ukształtowania legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji zajął w tej materii jednoznaczne stanowisko przyjmując, że postanowienia przedmiotowej uchwały nie naruszały interesu prawego skarżącego. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polegało zarzucane WSA naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa ustawowe wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Przesądza, że jego obligatoryjnymi elementami muszą być zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku WSA zawiera wszystkie wymienione elementy. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.