III OSK 2723/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. i S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1744/21 w sprawie ze skargi R.W. i S. Sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1744/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.W. i S. spółka z o.o. sp. komandytowa w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 15 lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. [...] wraz przebudową istniejącego układu komunikacyjnego - etap I budowa [...] w G. oraz rozbudowa ul. W. wraz dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], decyzją z [...] listopada 2018 r., ustalił uwarunkowania środowiskowe dla opisanej we wniosku inwestycji. R.W. i S. spółka z o.o. sp. komandytowa w G. złożyli od ww. decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonych odwołań Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w następującym zakresie: 1. pkt I.2.3. dotyczącego zasad prowadzenia hałaśliwych prac budowlanych oraz wykorzystania ciężkiego sprzętu przy pracach budowlanych; 2. pkt. I.2.5 dotyczącego monitorowania poziomu wibracji w trakcie prac budowlanych prowadzonych w bliskim otoczeniu budynków mieszkalnych; 3. pkt I.2.10 dotyczącego przeciwdziałaniu zapylenia powietrza w trakcie prac budowlanych; 4. pkt. I.2.15 – określenia terminu prowadzenia wycinki drzew i krzewów; 5. pkt I.2.19 – sposobu prowadzenia prac maszyn ciężkich w sąsiedztwie drzew i krzewów przeznaczonych do pozostawienia; 6. pkt I.2.20 – uszczegółowienia zasad przeprowadzenia nasadzeń zastępczych; 7. pkt. I.3.2. – poprzez wskazanie parametrów osadów, przed którymi mają chronić urządzenia podczyszczające; 8. pkt II.1.a poprzez doprecyzowanie przedmiotu i zakresu analizy porealizacyjnej Inwestycji; 9. pkt IV poprzez stwierdzenie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. R.W. i S. spółka z o.o. sp. komandytowa zaskarżyli ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z uchyleniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 8 grudnia 2021 r. skarżący podnieśli kolejne zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1744/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a.") oddalił skargi. Odnosząc się do zarzutu niewzięcia pod uwagę kumulacji inwestycji z innymi przedsięwzięciami, tj. zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej, a która to kumulacja dotyczy analizy akustycznej w kontekście przedsięwzięć w stosunku do których zostały wydane decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczące budowy budynków biurowo-usługowych lub pozwolenia na budowę, Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wskazała aby były to przedsięwzięcia już zrealizowane czy też realizowane. Natomiast art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej dotyczy konieczności zbadania kumulacji oddziaływań przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z innymi przedsięwzięciami co do których została wydana decyzja środowiskowa, ale wyłącznie zrealizowanych albo też na etapie realizacji. Strona skarżąca nie wskazała na konkretne, zrealizowane czy też realizowane przedsięwzięcia, które należało wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W przypadku obliczeń rozprzestrzenia się hałasu, GDOŚ przyjął podane w raporcie oddziaływania na środowisko mniej korzystane wyniki obliczane dla roku 2028, a nie dla roku 2018 i szczegółowo odniósł się do tej kwestii opierając się na swojej wiedzy eksperckiej, szczegółowo i wyczerpująco przedstawiając swoje stanowisko. Sąd przypomniał, że organy ochrony środowiska takie jak RDOŚ i GDOŚ mają wyspecjalizowany charakter, łączą w sobie znajomość prawa z wiedzą ekspercką z zakresu ochrony środowiska. GDOŚ ocenił, że ewentualna zmiana poziomu hałasu, w związku z aktualizacją mapy akustycznej w 2017 r., nie ma istotnego wpływu na wyniki obliczeń, tym bardziej, że miejscami tło akustyczne uległo zmniejszeniu. Szczegółowo omówił poszczególne zarzuty związane z ochroną przed hałasem, odpowiednio zmodyfikował warunki uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia, a przede wszystkim nałożył obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko – właśnie w kontekście ochrony przed hałasem. Jeśli chodzi o zarzut arbitralnego wyznaczenia "stref śródmiejskich" i związanych z tym dopuszczalnych poziomów hałasu, Sąd zauważył, że strefy te wynikają z aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co zostało jednoznacznie wskazane w decyzji. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności - art. 138 § 2 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie) oraz art. 15 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zmienia istoty decyzji pierwszoinstancyjnej, która polega na udzieleniu zgody na realizację określonego we wniosku przedsięwzięcia, a jedynie doprecyzowuje warunki na jakich zostaje ta zgoda udzielona, eliminuje wadliwe zapisy decyzji pierwszoinstancyjnej, a także nakłada dodatkowe obowiązki. Obowiązkiem organu II instancji była analiza zgromadzonego materiału dowodowego, zaskarżonej decyzji oraz wniesionego odwołania, a jednocześnie rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych. Wbrew stanowisku skarżących, brak odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na wezwanie organu nie skutkuje automatyczną koniecznością uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie ma normy prawnej, która nakazywałaby organowi II instancji podjęcie decyzji kasatoryjnej w takiej sytuacji. Są nią jedynie wady decyzji I instancyjnej wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., a zatem na tyle istotne, że niemożliwe byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie organu odwoławczego może obejmować zarówno powtórzenie przez organ dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał poprawnej oceny całości materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji, w takim kształcie jak zostało to wskazane w decyzji organu II instancji. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 7 i art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego, w tym odwoławczego, nie przedstawił kontrraportu, który podważałby dotychczasowy raport, na którym oparły się organy administracji wydając decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Podważenie ustaleń raportu może nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Zatem zarzuty i zastrzeżenia strony wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, a powinny zostać poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady raportu. Sąd administracyjny nie może poddawać ocenie merytorycznej ustaleń faktycznych raportu, jeśli ocena ta wymaga wiadomości specjalnych. Ocena sądu odnośnie raportu może dotyczyć tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny oraz czy spełnia wymagania ustawowe. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, raport, na którym oparły się organy administracji, spełnia wszystkie te kryteria. W sprawie nie miało miejsca również naruszenie pozostałych zarzutu prawa procesowego jak i art. 80 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy o.o.ś. oraz art. 6 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 o.o.ś. i w zw. z art. 5 i 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., opierające się na założeniu nieistnienia raportu o oddziaływaniu na środowisku. R.W. i S. spółka z o.o. [...], działając poprzez pełnomocnika, złożyli skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku zarzucając mu: I. nieważność postępowania z uwagi na pozbawienie skarżących możności obrony swych praw (art. 183 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a.); II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji wydanie orzeczenia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć istniały podstawy do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; b) art. 134 ust. 1 p.p.s.a. poprzez: - nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a poprzestanie na wybiórczej ocenie wybranych zarzutów skargi i pominięcie pozostałych; - rozpoznanie sprawy w oparciu o wadliwie ustalony stan prawny; - rozpatrywanie sprawy w sposób kontradyktoryjny, w tym niezbadanie czy organy prowadzące postępowanie prowadziły je w standardzie wynikającym z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zaprzeczenie roli sądu administracyjnego jaką jest ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137); - pominięcie, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o raport oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który nie spełniał wymagań art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz brak wykonania postanowienia RDOŚ z 16 stycznia 2015 r. o zakresie raportu; - ustalenie, że legalna jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której oddziaływania nie zostały ocenione w standardzie wynikającym z zasad zapobiegania i przezorności (art. 6 ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), w tym pod kątem oddziaływań skumulowanych z innymi zamierzeniami; - pominięcia przy orzekaniu, że organy administracji wydając decyzję nie dokonały weryfikacji (ani nie zobowiązały Inwestora do sprawdzenia) czy w sąsiedztwie inwestycji znajdują się obiekty, których charakterystyka powoduje, że objęte są one indywidualną ochroną akustyczną w standardzie określonym w tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziom6w hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112); c) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez niesporządzenie wyczerpującego uzasadnienia wyroku, tj. takiego które pozwala odpowiedzieć jak został rozpatrzony każdy z zarzutów skarżących, jak również wykazać, że Sąd przy orzekaniu badał nie tylko skargę, lecz całą sprawę. Treść uzasadnienia nie pozwala na ocenę dlaczego wymienione poniżej zarzuty skargi do WSA nie zostały uwzględnione; III. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś polegającą na przyjęciu, że z uwagi na jego treść ocena oddziaływań skumulowanych (w tym raport ooś) powinna się sprowadzać wyłącznie do weryfikacji, czy w kontekście nakładania się oddziaływań między zamierzeniem ocenianym a innymi realizowanymi i zrealizowanymi, dla których wydano decyzje środowiskową, istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaś przepisy ustawy ooś zawierają tylko wytyczne, a nie obowiązek badania relacji i związków oddziaływań między różnymi przedsięwzięciami. Co miałoby powodować, że organy prawidłowo oceniły raport oraz przeprowadziły ocenę oddziaływania na środowisko. Gdy tymczasem z art. 66 ust. 1 pkt b ustawy ooś wynika wprost, że każdy raport ooś musi zawierać m.in.: opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, a dopiero spełniający wymagania ustawowe raport ooś może być przedmiotem opiniowania i uzgodnień z odpowiednimi organami (art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy ooś), zaś połączenie i rozważenie prawidłowo sporządzonego raportu oraz wyników uzgodnień i opinii dają podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ooś), jak też wynikowego dla całego postępowania ustalenia, czy zachodzi potrzeba ponownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko m.in. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę lub wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś) z uwagi na możliwość kumulowania oddziaływań z innymi przedsięwzięciami. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o: - uchylenie wyroku przez WSA w trybie art. 179a p.p.s.a.; - uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go rozstrzygnięć w całości, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji; - rozpoznanie sprawy na rozprawie; - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz równowartości opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację do sformułowanych w niej zarzutów. W zakresie odnoszącym się do zarzutu nieważności postępowania (art. 185 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie podnieśli, że w trakcie postępowania wszystkie listy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do skarżących kierowane były do radcy prawnego M.B., a więc osoby, która nie została wskazana jako pełnomocnik skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dotyczy to także wyroku i jego uzasadnienia. Ponadto, informacja o tym, że zamiast rozprawy sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym 27 kwietnia 2022 r. została doręczona do kancelarii 26 kwietnia 2022 r. Posiedzenie niejawne zostało wyznaczone w takim terminie, że pełnomocnik skarżących nie zdążyłby zareagować, ani przedstawić Sądowi stanowiska skarżących. Skarżący kasacyjnie zakwestionowali również podstawy faktyczne do wydanie zarządzenia z 7 kwietnia 2022 r. w przedmiocie zmiany trybu rozpoznania sprawy oraz jego niezgodność z zarządzeniem nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2. Z treści tego zarządzenia wynika, że od co najmniej połowy 2021 r. przeprowadzanie rozpraw zdalnych było możliwe. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że przepisy gwarantują stronom prawo do udziału w rozprawach i prezentowania swojego stanowiska aż do wydania wyroku. Kiedy wyrok zapada z zaskoczenia i zaocznie, to strony tracą część przysługujących im uprawnień, a ich prawa zostają istotnie naruszone. Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem sprawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący kasacyjnie przywołali tezy z wybranych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta G. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a. Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, zmierzający do podważenia prawidłowości sposobu prowadzenia postępowania przez Sąd I instancji, opiera się na twierdzeniu, że w sprawie doszło m.in. do pozbawienia stron możliwości obrony swoich praw (art. 185 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a.), poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że przesłankę tę, jak wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu, co pozwala mu na szerszą niż przedstawiona w zarzucie ocenę sprawy. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno zatem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Do takich należy zaliczyć obowiązek zawiadomienia strony o terminie posiedzenia jawnego na co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia, z uwzględnieniem przypadków pilnych, co wynika wprost z art. 91 § 2 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przeprowadzenie rozprawy z naruszeniem dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. może, w zależności od okoliczności sprawy, stanowić przesłankę nieważności, określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swych praw) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Brak zawiadomienia o terminie posiedzenia jawnego z reguły prowadzi jednak do pozbawienia strony możności obrony swych praw (por. wyroki NSA: z 23 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 3257/12; z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2711/16; z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1627/17). Prawo do rzetelnego procesu sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) obejmuje prawo stron procesu do przedstawienia uwag mających ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem Konwencji nie jest gwarantowanie praw teoretycznych lub iluzorycznych, ale praw rzeczywistych i skutecznych. Prawo to jest skuteczne tylko w razie faktycznego wysłuchania ich przez sąd, a więc właściwego uwzględnienia. Z art. 6 wynika obowiązek sądu dotyczący właściwego zbadania przedstawionych wniosków, argumentów i dowodów, bez przesądzania ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. Perez przeciwko Francji - wyrok ETPC z 12 lutego 2004 r., skarga nr 47287/99, [w:] M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999-2004, Zakamycze, 2005, s. 682). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w czasie pandemii, gdy zostały wprowadzone w związku z tym ograniczenia mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zm.) oraz na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa covidowa". Zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. o zmianie trybu rozpoznania sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1744/21 z posiedzenia jawnego i skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu odpowiednich narzędzi informatycznych. Pomimo że posiedzenie niejawne stanowi formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano możliwość wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3462/21, z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1802/21, z 24 października 2025 r. sygn. akt III OSK 1893/22). W warunkach stanu epidemii prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w sprawie w formie pisemnej (por. wyroki NSA: z 28 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5699/22, z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1442/21, z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1927/22). Skoro o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia niejawnego w sprawie. Uwzględniając poczynione uwagi należało poddać ocenie, czy pomimo uprawnionego skierowania sprawy przez Przewodniczącego Wydziału do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na obowiązujący stan epidemii, strona zachowała swoje uprawnienia w toku postępowania przed Sądem I instancji, przede wszystkim do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu jawnym na rzecz posiedzenia niejawnego winno następować z zachowaniem standardu ochrony praw stron i uczestników, jakim jest powiadomienie ich o zmianie trybu rozpoznania sprawy i umożliwienie pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie w określonym terminie. W okolicznościach sprawy istotną jest okoliczność, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z 7 kwietnia 2022 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania w składzie 3 sędziów na posiedzenie niejawne z powołaniem się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, choć bez równoczesnego wskazania czy wystąpiła przeszkoda przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość. Termin posiedzenia niejawnego Sądu określono na 27 kwietnia 2022 r. Zawiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego kierowane do radcy prawnego M.B. odebrano w Kancelarii radców prawnych [...] w dniu 26 kwietnia 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – karta 119 akt sądowych). W aktach sprawy brak jest przy tym notatki służbowej lub innego dokumentu, z którego wynikałoby, że pełnomocnik skarżących o okoliczności wyznaczenia posiedzenia niejawnego na 27 kwietnia 2022 r. został w jakikolwiek inny sposób poinformowany wcześniej niż dzień przed terminem posiedzenia. Dnia 27 kwietnia 2022 r. Sąd Wojewódzki wydał wyrok. Z powyższego wynika, że strony skarżące nie zostały powiadomione o możliwości wyrażenia na piśmie swego stanowiska przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego, co jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, uniemożliwiło im w pełni obronę swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchybienie to stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. W związku z tym, że w ramach analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł również kwestię nieprawidłowego, w jego ocenie, doręczania przez Sąd Wojewódzki kierowanej do stron skarżących korespondencji, celowym stało się również odniesienie się do tego zagadnienia. Zgodnie z art. 76 § 3 p.p.s.a., jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Oznacza to, że w przypadku działania w sprawie kilku pełnomocników strony, a w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób strona nie wskazała, któremu z pełnomocników należy dokonywać doręczeń, to zgodnie z art. 76 § 3 p.p.s.a. wyboru dokonuje sąd (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 22 listopada 2006 r. sygn. akt I GSK 17/06, postanowieniu z 19 października 2010 r. sygn. akt II OZ 1043/10, postanowieniu z 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 46/12). Z akt sprawy wynika, że skargę z 29 września 2021 r. złożoną w imieniu R.W. i S. spółka z o.o. sp. komandytowa podpisał radca prawny K.D. Do skargi dołączono pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez radcę prawnego M.B. radcy prawnemu K.D. Na wezwanie Sądu, radca prawny M.B. złożył pełnomocnictwa udzielone mu w sprawie przez R.W. oraz przez S. spółka z o.o. sp. komandytowa. W żadnym z pełnomocnictw lub pism procesowych nie wskazano w sposób jednoznaczny, któremu z pełnomocników należy doręczać korespondencję. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 499), zgodnie z którym radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu, adwokatowi, prawnikowi zagranicznemu wykonującemu stałą praktykę w zakresie wynikającym z ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że udzielenie dalszego pełnomocnictwa procesowego (substytucji), o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oznacza, że na skutek udzielonej substytucji substytut staje się pełnomocnikiem strony (por. postanowienie Sadu Najwyższego z 7 listopada 2006 r. sygn. akt I CZ 78/06). Nie jest kwestionowane w sprawie, że pełnomocnik substytucyjny został prawidłowo umocowany do reprezentowania skarżących w niniejszej sprawie. Brak wyraźnego sprecyzowania przez zainteresowanych, profesjonalnych pełnomocników, aby korespondencja w sprawie kierowana była do jednego z nich, uprawniał Sąd Wojewódzki do wysyłania korespondencji do tego pełnomocnika, który był autorem wniesionej skargi. W tych okolicznościach uznać należało, że tak doręczane przesyłki były prawnie skuteczne, tym bardziej, że obaj pełnomocnicy działali w ramach tej samej Kancelarii Radców Prawnych pod wspólnym adresem. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia stron możności obrony ich praw w postępowaniu przed sądem I instancji stwarza sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2024/16, 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1109/16). Ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest konieczne w celu usunięcia wady postępowania, która spowodowała jego nieważność. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien przeprowadzić rozprawę, w której prawo wzięcia w niej udziału będzie zapewnione wszystkim zainteresowanym stronom postępowania. Z przedstawionym przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.