III OSK 2757/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 338/24 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 33/Fi/23 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz S. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 338/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. (dalej zwany "skarżącym") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (zwanego dalej "KGSG", "organem II instancji" lub "organem odwoławczym") z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 33/Fi/23 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby, w pkt 1. sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej (zwanego dalej "Komendantem Oddziału" lub "organem I instancji") z dnia 6 października 2023 r. nr Bi-ZS-RP.440.4.2023, a w pkt 2. sentencji zasądził od KGSG na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący pełnił służbę w Bieszczadzkim Oddziale SG na stanowisku Kierownika Zespołu Operacyjnego Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG w [...], zwanej dalej "Placówką w [...]". Rozkazem personalnym Komendanta Oddziału - z dnia 25 stycznia 2023 r. - zwolniono go z zajmowanego stanowiska z dniem 24 lutego 2023 r. (skorzystał z uprawnienia do zaopatrzenia emerytalnego). Przed zwolnieniem ze służby, zgodnie z rozkazem dziennym z dnia 15 września 2020 r. nr 180. (dalej zwany "rozkazem nr 180"), Komendant Oddziału wyznaczył skarżącemu od dnia 18 września 2020 r. do dnia 14 marca 2022 r. miejsce służby w oparciu o obiekty Drogowego Przejścia Granicznego w [...] (zwane dalej "Obiektem w [...]"), uzasadniając powyższe przyczynami modernizacyjnymi i z wyjaśnieniem, że zaistniała sytuacja, miała charakter przejściowy. Dalej KGSG podniósł, iż w czasie pełnienia służby skarżący otrzymywał zwrot kosztów dojazdu za okres od stycznia 2011 r. do września 2020 r. i od marca 2022 r. do lutego 2023 r. Jednocześnie nie wnioskował o zwrot kosztów dojazdu za okres od października 2020 r. do lutego 2022 r. Natomiast za ww. okres skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ze względu na brak lokalu w miejscowości, w której pełnił służbę lub w miejscowości pobliskiej - w odniesieniu do miejscowości [...], w której wykonywał obowiązki służbowe (posiadany przez skarżącego dom w miejscowości [...] był usytuowany w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości [...]). Organ II instancji dodał, że wprawdzie skarżący utracił prawo do zwrotu kosztów dojazdu, ale za to zyskał i zrealizował prawo do równoważnika za brak lokalu w miejscowości pobliskiej. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie poniósł negatywnych konsekwencji finansowych czasowego wykonywania swoich obowiązków w miejscowości [...]. W dniu 5 września 2023 r. skarżący wystąpił do Komendanta Oddziału o wypłatę świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby od 18 września 2020 r. do 14 marca 2022 r., uzasadniając swoje żądanie tym, że w związku ze zmianą miejsca, w którym wykonywał obowiązki służbowe, utracił prawo do zwrotu kosztów dojazdu, ponieważ zmianie uległa odległość między faktycznym miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania, które nie było już miejscowością pobliską. Decyzją z dnia 6 października 2023 r. Komendant Oddziału odmówił skarżącemu wypłaty świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby, argumentując, że wyznaczenie nowego miejsca pełnienia służby nie stanowiło delegowania do czasowego miejsca pełnienia służby, gdyż wraz z wyznaczeniem nowego miejsca nie doszło do zmiany podległości służbowej lub zmiany obowiązków służbowych funkcjonariusza, a nadto w tym czasie skarżącemu był wypłacany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, KGSG utrzymał w mocy decyzję Komendanta Oddziału. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na dokumentację zgromadzoną w aktach osobowych skarżącego, organ II instancji wskazał, że w okresie pomiędzy mianowaniem skarżącego na stanowisko służbowe a zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej (dalej: "SG"), nie był on zwalniany z zajmowanego stanowiska służbowego, mianowany na inne stanowisko służbowe, jak również nie został delegowany do pełnienia służby w innej miejscowości lub jednostce organizacyjnej. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, że skarżący został delegowany do pełnienia służby w miejscowości [...] w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o SG. Dalej KGSG wyjaśnił, że delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, w świetle § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2022 r. poz. 137; dalej zwanej: "rozporządzeniem z 2002 r."), podobnie jak przeniesienie do innej miejscowości, jest sprawą osobową, a w konsekwencji wymaga wydania rozkazu personalnego (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). Ponadto delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości, jeśli następuje z urzędu, nie może przekraczać łącznie 6 miesięcy w okresie 2 lat, chyba że funkcjonariusz wyraża zgodę na dłuższe delegowanie w tym okresie. W przeciwnym wypadku delegowanie staje się bezskuteczne. Organ odwoławczy podkreślił zatem, że w teczce akt osobowych skarżącego brak jest jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o jego delegowaniu do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości albo jego zgody na delegowanie przekraczające okres 6 miesięcy. W okresie od 18 września 2020 r. do 14 marca 2022 r. skarżący nie przebywał także w podróży służbowej. W ocenie organu II instancji, skarżący pozostawał funkcjonariuszem placówki w [...], który tymczasowo realizował zadania służbowe w [...], ze względu na modernizację obiektu w [...]. Wyznaczenie miejsca pełnienia służby nastąpiło w oparciu o rozkaz dzienny Komendanta Oddziału, który jest aktem wewnętrznym o charakterze władczym, służącym prawidłowemu zabezpieczeniu realizowanych czynności. Akt ten stanowi pisemne polecenie zachowania określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Zastosowana przez organ I instancji forma skierowania funkcjonariusza do pełnienia służby nie wywołuje skutków przewidzianych dla delegowania lub przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości. Stosownie do treści § 21 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia i delegowania (Dz. U. z 2024 r. poz. 493, zwane dalej "rozporządzeniem z 2006 r."), funkcjonariuszowi delegowanemu (...) do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu przysługują należności, o których mowa w § 3 ust. 1 i § 14, według kryteriów określonych w § 4, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 4 pkt 1. Skoro skarżący nie został delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (wobec niewydania rozkazu personalnego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o SG), to brak jest przesłanek prawnych do przyznania wnioskowanych przez skarżącego należności z tytułu delegowania służbowego. Powyższa decyzja KGSG z dnia 21 grudnia 2023 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 117 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 915 z późn. zm.; dalej zwana: "ustawą o SG") poprzez zaakceptowanie błędnego poglądu, jakoby wyznaczenie skarżącemu rozkazem organu I instancji z dnia 15 września 2020 r. nr 180 nowego miejsca pełnienia służby w oparciu o Obiekty w [...] nie stanowiło delegowania do czasowego pełnienia służby, o którym mowa w ww. przepisie, a w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wypłaty wnioskowanych świadczeń. Formułując ten zarzut, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów SG obu instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna, wskazując, że organy SG obu instancji błędnie zinterpretowały art. 117 ust. 2 ustawy o SG. Zdaniem WSA w Warszawie spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy delegowanie funkcjonariusza SG, które implikuje uprawnienie do należności ujętych w ww. przepisie, musi nastąpić zgodnie z przepisami pragmatyki służbowej (jak twierdzą organy SG), czy też kluczowe znaczenie ma stan faktyczny - wystąpienie zmiany co do warunków pełnienia służby, opisanej w art. 40 ust. 1 ustawy o SG (jak podnosi skarżący). Zdaniem WSA w Warszawie, w świetle ww. przepisu, jeżeli tylko nastąpi faktyczna zmiana miejsca pełnienia służby, tj. miejscowości systematycznego realizowania obowiązków służbowych, względem tej podanej w akcie mianowania, to - o ile nie jest to działanie samowolne - musi być kwalifikowane jako przeniesienie albo delegowanie. Zwłaszcza, iż następstwem takiej zmiany jest powstanie po stronie funkcjonariusza SG określonych uprawnień do świadczeń. Odmienna koncepcja, oparta na założeniu, że funkcjonariusz może stale pełnić obowiązki poza miejscem wskazanym w akcie mianowania, zaś uzyskanie świadczeń jest warunkowane zachowaniem odpowiedniej formy delegowania (wydanie rozkazu personalnego), jest nie do zaakceptowania. Nie zapewnia bowiem gwarancji ochrony przyznanych ustawowo funkcjonariuszom danej służby mundurowej uprawnień. Innymi słowy, powstanie uprawnienia do świadczeń nie może być uzależnione od okoliczności zachowania przez organ rygorów delegowania, wynikających z przepisów aktu niższego rzędu - tu: § 5 ust. 2 w związku z § 6 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. (wydanie odpowiedniego rozkazu personalnego) czy uzyskania zgody funkcjonariusza na delegowanie dłuższe niż 6 miesięcy przewidzianej w art. 40 ust. 3 ustawy o SG. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko takie jest zasadne także z tego względu, iż - jak słusznie wskazano w cytowanym w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2620/13 - rozstrzygnięcia organów SG dotyczące powinności pełnienia obowiązków, inne niż rozkaz personalny, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji, w razie niezachowania właściwej formy delegowania, funkcjonariusz nie byłby nawet uprawniony do jego kwestionowania. Równocześnie byłby zobligowany, wobec podległości służbowej, pełnić długotrwale obowiązki np. w miejscowości innej niż wskazana w akcie mianowania. Taki sposób rozumienia przepisów nie gwarantowałby ochrony ustawowych praw funkcjonariuszy, w tym prawa do sądu. W konsekwencji WSA w Warszawie wyprowadził wniosek, że w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy poza sporem była okoliczność długotrwałego pełnienie przez skarżącego obowiązków poza miejscem wskazanym w akcie mianowania. Z tytułu realizacji zadań w Obiekcie w [...] przyznano mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak kwatery w miejscu spełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jednocześnie - co było niesporne - pierwotnym miejscem pełnienia służby była placówka w [...]. To tam skarżący uprzednio realizował swoje zadania. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że sam organ stwierdził, że wskazanie rozkazem nr 180 nowego miejsca pełnienia służby miało charakter przejściowy. W takim zaś przypadku skoro w sprawie nie wydano rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia skarżącego do dopełnienia służby w innej miejscowości, przedwczesne byłoby przyjęcie, że określony stan faktyczny, w którym opisane zdarzenie miało charakter czasowy, nie obejmował delegowania w rozumieniu art. 117 ust. 2 ustawy o SG. Ponadto dla ustalenia stanu faktycznego nie można uznać za wystarczające samo stwierdzenie organu, że nie zwracano się do skarżącego o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o SG. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, ewentualne uchybienie przez organ tej powinności nie może bowiem samodzielnie determinować kwalifikacji charakteru prawnego zmiany miejsca pełnienia obowiązków przez skarżącego - w następstwie wydania rozkazu nr 180. Sąd pierwszej instancji podniósł, że orzekające w sprawie organy nieprawidłowo przyjęły jakoby podstawą powstania uprawnienia do objętych wnioskiem świadczeń jest uprzednie wydanie stosownego rozkazu personalnego, nie zaś wystąpienie określonego stanu faktycznego spełniającego kryteria rzeczywistego delegowania. Skutkowało to nie tylko naruszeniem art. 117 ust. 2 ustawy o SG (co zasadnie podnosi skarżący), ale też naruszeniem przepisów prawa procesowego w kontekście powinności właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy (vide art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.), które musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wobec wymogów art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Zdaniem WSA w Warszawie tej oceny nie może zmienić także fakt przydzielenia funkcjonariuszom SG na czas remontu placówki w [...] dwóch pojazdów służbowych, które miały im ułatwiać dojazd i powrót ze służby pomiędzy miejscowościami [...] i [...]. To, że skarżący stawiłby się w [...], aby bezpośrednio po tym udać się pojazdem służbowym do [...] bądź formalnie wróciłby do [...] po całodziennym wykonywaniu zadań służbowych w [...] nie ma żadnego wpływu na okoliczność rzeczywistego realizowania obowiązków służbowych w innej miejscowości, aniżeli wskazana jako stałe miejsce pełnienia służby, czyli [...]. Natomiast zdaniem Sądu pierwszej instancji, poza granicami przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia zasadności przyznania skarżącemu w odrębnym postępowaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscu pełnienia służb Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego. Organ skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji z dnia 21 grudnia 2023 r. w oparciu o błędną tezę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych w sprawie i niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia ww. decyzji, odnoszących się do pominięcia przez organ okoliczności, iż mimo niewydania rozkazu personalnego w przedmiocie delegowania funkcjonariusza SG do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości należało ustalić, że delegowanie to miało miejsce, co w efekcie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej konkluzji, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 117 ust. 2 ustawy o SG, mimo że stan faktyczny nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia, a Sąd pierwszej instancji pod pozorem wytknięcia organowi uchybień formalnych dokonał własnej interpretacji ww. przepisu prawa materialnego, co przy stwierdzonych uchybieniach formalnych było przedwczesne; b) tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jednoczesne uchylenie decyzji z dnia 23 grudnia 2023 r. wobec rzekomego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. i naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy jest to niedopuszczalne, bowiem w przypadku uchylenia kontrolowanego aktu władzy publicznej na podstawie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania jednoczesne uchylanie tegoż w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest przedwczesne, a przedstawiona w uzasadnieniu wyroku uchylającego wykładnia przepisów prawa materialnego w sposób nieuprawniony wiąże organ, co może stanowić znaczące utrudnienie wykonaniu wyroku w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustali stan faktyczny 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 117 ust. 2 ustawy o SG poprzez nieprawidłową wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu, iż dla uznania, że doszło do delegowania funkcjonariusza SG w rozumieniu art. 117 ust. 2 tej ustawy wystarcza sam fakt wykonywania czynności służbowej w innej miejscowości, a bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wobec skarżącego nie wydano rozkazu personalnego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o SG, co w świetle treści § 4 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, w konsekwencji przełożyło się na fakt, że zdaniem Sądu funkcjonariuszowi skierowanemu do pełnienia służby na podstawie polecenia określonego w § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia i delegowania przysługiwały należności określone w tymże rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Oświadczył, że również zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu ww. pisma procesowego podniósł m.in., że istotą wadliwości uchylonych decyzji podniesionych przez Sąd jest fakt błędnej interpretacji przez organy SG prawa materialnego, tj. normy z art. 117 ust. 2 ustawy o SG. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami P.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). W pierwszej zatem kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji z dnia 21 grudnia 2023 r. w oparciu o błędną tezę, że doszło do naruszenia ww. przepisów K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji wydał orzeczenie wskazujące jednocześnie na uchybienia formalne i materialne, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – należy uznać za "wzajemnie wykluczające się i czyniące wyrok z dnia 24 lipca 2024 r. nieczytelnym". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi: 1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego; 2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz 3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem lub uznał, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (albo stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1708/20). Mając na względzie powyższe wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wskazane wymogi. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby, a podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 117 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o SG. Podkreślić należy, iż przedmiot postępowania w sprawie wyznacza norma prawa materialnego rekonstruowana z przywołanych przepisów, w relacji do której normy procesowe mają wyłącznie instrumentalny charakter. Wskazana norma materialnoprawna wyznacza więc ramy oraz zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń. Skoro zatem WSA w Warszawie zakwestionował wykładnię wskazanych przepisów zaprezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji i przedstawił odmienną ich interpretację, to konsekwencją tego było uznanie, iż dotychczasowy zakres postępowania dowodowego nie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Drugi zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako zarzut naruszenia art. 117 ust. 2 ustawy o SG poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że doszło do delegowania funkcjonariusza SG w rozumieniu art. 117 ust. 2 tej ustawy i przyjęcie, że wystarcza sam fakt wykonywania czynności służbowej w innej miejscowości, a bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wobec funkcjonariusza nie wydano rozkazu personalnego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o SG. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o SG funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W myśl natomiast art. 117 ust. 2 ustawy o SG: W razie przeniesienia do pełnienia służby do innej miejscowości albo delegowania do czasowego pełnienia służby, funkcjonariuszowi przysługują należności z tytułu przeniesienia lub delegowania. Na tle przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o SG w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby jest decyzją administracyjną, w związku z czym pozostaje pod kontrolą sądu, z tym że zakres kontroli jest ograniczony. Decyzja ta ma bowiem charakter uznaniowy, w konsekwencji czego odpowiedni organ ma możliwość jednostronnego i władczego kształtowania istotnych składników stosunku służbowego funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1704/11, LEX nr 1213338). Jak podkreślono w literaturze, odmienny charakter należy jednak przypisać delegowaniu funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. Zdaniem autorki komentarza do ustawy o SG Marty Derlatki, oprócz możliwości przeniesienia funkcjonariusza ustawa przewiduje również możliwość jego delegacji do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. W przeciwieństwie do przeniesienia rozkaz w przedmiocie delegowania funkcjonariusza nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie delegowania funkcjonariusza jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza. Powyższe potwierdza treść przepisu art. 36 ustawy o SG, który wskazuje, że decyzje wydawane są jedynie w sprawach dot. mianowania, przenoszenia oraz zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Ponadto stosownie do treści przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwych organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1470) postępowania w sprawach nawiązania, zmiany i rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a contrario przepisy te nie mają zastosowania w sprawach dotyczących delegacji. (por. Marta Derlatka (red.), Służba w Straży Granicznej. Komentarz do art. 31-147b ustawy o Straży Granicznej, opublikowano Lex/el 2018, Komentarz do art. 40, teza 8 i 9). Przyjęcie zatem przez orzekające w sprawie organy, że skarżący funkcjonariusz nie został skutecznie delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG lub innej miejscowości, jako że w sprawie nie został wydany wobec tego funkcjonariusza rozkaz personalny delegujący go do czasowego pełnienia służby mający charakter decyzji administracyjnej, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, było wadliwe. Zasadnie w tym zakresie WSA w Warszawie powołał się na wydany w dniu 15 września 2020 r. rozkaz dzienny nr 180 Komendanta Oddziału, z którego wynika, że skarżący od dnia 18 września 2020 r. został skierowany do dalszego odbycia służby w Obiektach w [...], a także powołał się na fakt wykonania tego rozkazu. Trafnie też podkreślono, że powodem zmiany miejsca odbywania służby z Placówki w [...] na ww. przejście graniczne w [...] było modernizacja strażnicy SG w [...]. Wskazane okoliczności faktyczne, tj. fakt wydania ww. rozkazu dziennego nr 180 oraz fakt jego wykonania winny stanowić podstawę faktyczną decyzji w przedmiocie wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości wydanej w oparciu o przepis art. 117 ust. 2 ustawy o SG. Zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu co do zasady jest zatem prawidłowa, a rezultat tej wykładni prowadzi do trafnego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie co prawda przyjął, że rozstrzygnięcie w sprawie delegowania winno mieć formę rozkazu personalnego, niemniej jednak pogląd ten nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W rezultacie przyjąć należało, że w sprawie w wyniku wydania ww. rozkazu dziennego nr 180, a więc aktu władczego o charakterze wewnętrznym, doszło do delegowania skarżącego kasacyjnie do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG lub innej miejscowości. W rezultacie spełniona została przesłanka z art. 117 ust. 2 ustawy o SG w postaci delegowania skarżącego funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby. Biorąc pod uwagę powyższe podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 117 ust. 2 ustawy o SG nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.