III OSK 2801/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 68/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr LXII/577/2022 i uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 września 2022 r. nr LXV/599/2022 w przedmiocie statutu Młodzieżowej Rady Miasta [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 68/23 oddalił skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr LXII/577/2022 i uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 września 2022 r. nr LXV/599/2022 w przedmiocie statutu Młodzieżowej Rady Miasta [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") na sesji w dniu 31 sierpnia 2022 r. podjęła uchwałę Nr LXII/577/2022 w sprawie statutu Młodzieżowej Rady Miasta [...]. Następnie, na sesji w dniu 28 września 2022 r., podjęta została uchwała Nr LXV/599/2022 zmieniająca uchwałę z dnia 31 sierpnia 2022 r. Podstawę prawną do podjęcia obu uchwał stanowił przepis art. 5b ust. 10, 11 i 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Wojewoda Mazowiecki (dalej: "skarżący" lub "Wojewoda") pismem z 8 grudnia 2022 r. wniósł skargi na ww. uchwały Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie statutu Młodzieżowej Rady Miasta [...] (Dz.Urz. woj. mazowieckiego z 2022 r. poz. 9533) oraz Nr LXV/599/2022 z dnia 28 września 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie statutu Młodzieżowej Rady Miasta [...] (Dz.Urz. woj. mazowieckiego z 2022 r., poz. 10380). Przywołując § 9 statutu Młodzieżowej Rady Miasta (stanowiącego załącznik do uchwały z 31 sierpnia 2022 r.), jak też § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej, nadającej nowe brzmienie § 9 statutu, Wojewoda zaznaczył, że w sposób niedopuszczalny regulacje te różnicują sposób wyłaniania członków Młodzieżowej Rady Miasta spośród uczniów zamieszkujących na terenie Miasta [...], ale uczęszczających do szkół poza Miastem, względem uczniów uczęszczających do szkół na terenie Miasta [...]. W tym ostatnim bowiem przypadku Statut przewiduje wybory bezpośrednie, równe i tajne, natomiast w przypadku uczniów uczęszczających do szkół poza Miastem [...] wyłonienie członków Rady dokonywane jest w drodze konkursu przez Komisję Społeczną Rady Miasta, spośród kandydatów, którzy zgłoszą swoją kandydaturę, biorąc pod uwagę określone w uchwale kryteria merytoryczne, w oparciu o które oceniane są te kandydatury. Takie ukształtowanie sytuacji kandydatów członków Młodzieżowej Rady Miasta, które jest różnicowane ze względu na fakt bycia uczniem szkoły działającej na terenie Miasta [...] bądź innej szkoły, a mieszkających na terenie Miasta [...], narusza zasadę równego traktowania wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, to zaś oznacza, że uchwały naruszają art. 5b u.s.g., który to przepis w ust. 10 stanowi, że rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy. Ponadto Wojewoda zakwestionował unormowania ujęte w § 9 ust. 2 statutu Młodzieżowej Rady Miasta oraz § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej, przewidujące możliwość unieważnienia wyboru członków Rady i jej niepowoływania w danym roku, w sytuacji gdy liczba zgłoszeń do konkursu (wyborów pozaszkolnych po zmianie przepisu) oraz liczba członków wybranych w szkołach nie przekracza 9. Przepis delegujący nie przewiduje bowiem możliwości niepowołania młodzieżowej rady gminy w przypadku braku określonej liczby członków wybieranych w drodze konkursu, a zatem prawodawca lokalny przyjął tę regulację bez upoważnienia ustawowego. Wojewoda zakwestionował także możliwość powoływania "opiekuna szkolnego" (będącego po myśli § 2 pkt 5 statutu pracownikiem szkoły odpowiedzialnym za koordynację prac członków będących uczniami tej szkoły, wspierającego ich oraz kandydatów do Młodzieżowej Rady Miasta [...], a także współpracującego z nimi oraz Opiekunem) i przyznania mu szeregu merytorycznych kompetencji. Stąd także w tym aspekcie skarżący upatrywał wydania uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta [...] wniosła o ich oddalenie. Postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy wywołane skargami na uchwały z 31 sierpnia 2022 r. i 28 września 2022 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą akt sygn. akt I SA/Wa 68/23. Przywołanym wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") oddalił obie skargi, uznając je za niezasadne. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że przekazując organowi stanowiącemu gminy uprawnienie do tworzenia młodzieżowej rady gminy (art. 5b ust. 2 u.s.g.), ustawodawca przyznał także temu organowi kompetencje do nadania tej radzie statutu, który w myśl art. 5b ust. 10 zd. pierwsze powołanej ustawy określa "w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy". Rada taka ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (art. 5b ust. 5 u.s.g.). Jej utworzenie jest zaś formą realizacji przez jednostkę samorządową zadania publicznego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a w szczególności wśród młodzieży (art. 5b ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew temu, co sugeruje Wojewoda, art. 5b ust. 10 u.s.g. nie ustanawia jako zasady wyłaniania członków młodzieżowej rady gminy w drodze wyborów, rozumianych jako wybory bezpośrednie i powszechne. Przeciwnie - jak słusznie zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę - kwestie ustalenia "kryteriów i trybu wyboru" członków tej rady ustawodawca powierzył organowi stanowiącemu gminy do uregulowania w statucie. Zróżnicowanie z kolei trybu wyborów członków rady w zależności od tego, czy rekrutują się oni z grona uczniów uczęszczających do szkół zlokalizowanych na terenie Miasta [...], czy spośród uczniów uczęszczających do szkół zlokalizowanych w innej gminie, ale zamieszkujących na terenie Miasta [...] nie prowadzi w ocenie Sądu do naruszenia konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej. Przede wszystkim bowiem wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Uczniowie szkół prowadzonych przez jednostkę samorządową, na obszarze której powoływana jest młodzieżowa rada gminy oraz uczniowie szkół prowadzonych przez inne jednostki samorządów i na ich obszarze zlokalizowanych, choć są mieszkańcami tej samej gminy, nie znajdują się w tożsamej sytuacji faktycznej. Ustanowiony w kwestionowanych uchwałach odrębny tryb wyboru członków Młodzieżowej Rady Miasta wywodzących się grona uczniów uczących się na terenie Miasta i poza nim, pozostaje w zgodzie z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Na terenie Miasta [...] nie funkcjonują bowiem szkoły średnie, wobec czego młodzież kończąca edukację podstawową naukę kontynuuje w szkołach zlokalizowanych na terenie innych gmin. Taka sytuacja nie może jednak pozbawiać ich możliwości aktywnego udziału w życiu społeczności lokalnej, w tym w działalności w strukturach Młodzieżowej Rady Miasta, a co za tym idzie także kandydowania do tej jednostki. Optymalnym i racjonalnym w tych uwarunkowaniach był ustanowiony dla nich tryb wyborów do Rady w formule konkursu, realizowanego przy pomocy Komisji Społecznej Miasta, w oparciu o obiektywnie weryfikowalne kryteria określone w § 9 ust. 9 statutu (wyniki w nauce, dotychczasową aktywność społeczną, poziom wiedzy na temat społeczeństwa, ekonomii i polityki oraz prezentowaną propozycję działań w Radzie), pozwalające na uniknięcie arbitralnego wyboru tych członków. Organ stanowiący danej gminy nie ma bowiem kompetencji pozwalających na nałożenie na szkoły prowadzone przez inną gminę obowiązku przeprowadzenia wyborów do jednostki samorządowej do niej nie przynależnej. Brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania legalności przyjętych w tym zakresie w statucie rozwiązań prawnych. Nie jest zasadny zdaniem Sądu pierwszej instancji także zarzut przekroczenia przez Radę Miasta granic upoważnienia ustawowego, upatrywany w uregulowaniu w § 9 ust. 12 statutu Młodzieżowej Rady Miasta sytuacji, w której nie dochodzi do powołania tejże Rady i unieważnienia wyboru jej członków z uwagi na niedostateczną liczbę kandydatów. To, że ustawodawca w art. 5b ust. 10 u.s.g. wśród zagadnień, które obligatoryjnie winny być w statucie młodzieżowej rady gminy ujęte, nie wymienił wprost przypadku, w którym do powołania tej rady nie może dojść, nie oznacza, że organ stanowiący gminy nie mógł tej materii regulować. Ujęte w art. 5b ust. 10 u.s.g. wyliczenie zagadnień mających zostać uregulowanych w statucie poprzedzone zostało zwrotem "w szczególności". Tego rodzaju zabieg legislacyjny oznacza, że katalog sytuacji, do których ów zwrot się odnosi, jest otwarty. Nie było zatem przeszkód prawnych, by unormować w statucie także tę sferę związaną z funkcjonowaniem Młodzieżowej Rady Miasta, która w tym wyliczeniu nie została wprost ujęta, a zdaniem uchwałodawcy istnieje potrzeba jej unormowania. Taka może zaś być podyktowana choćby koniecznością uniknięcia wątpliwości co do statusu osób wybranych na członków Rady, w sytuacji gdy ze względu na niewyłonienie ich minimalnej liczby niezbędnej do utworzenia Rady, nie może się ona ukonstytuować. Z tych samych względów zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mógł odnieść zamierzonych skutków zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez uchwałodawcę, upatrywany w ustanowieniu w statucie instytucji opiekuna szkolnego – będącego, w myśl § 2 pkt 6 statutu, pracownikiem szkolnym odpowiedzialnym za koordynację prac członków będących uczniami tej szkoły, wspierającego ich oraz kandydatów Młodzieżowej Rady Miasta, a także współpracującego z nimi oraz opiekunem, o którym mowa w art. 5 ust. 12 u.s.g. – i przypisania mu różnego rodzaju zadań związanych z wykonywaniem tych uprawnień. Od powyższego wyroku Wojewoda Mazowiecki wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu: 1. zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5b ust. 10 u.s.g. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wybór części członków młodzieżowej rady miasta w drodze wyborów powszechnych, a części w formie konkursu merytorycznego jest obiektywnie uzasadniony sytuacją obu grup młodzieży, skutkiem czego oddalono skargę zwykłą Wojewody Mazowieckiego w całości; b) art. 5b ust. 10 u.s.g. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wobec otwartego charakteru przepisu można przyjąć przepis przesądzający brak możliwości powołania młodzieżowej rady w określonych sytuacjach, skutkiem czego oddalono skargę zwykłą Wojewody Mazowieckiego w całości; c) art. 5b ust. 12 w zw. z ust. 10 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec otwartego charakteru przepisu można powołać w statucie młodzieżowej rady dowolnego opiekuna szkolnego, mimo że przepis takowej instytucji nie przewiduje; 2. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, poprzez jednoczesne uznanie przez Sąd I instancji, że młodzieżowa rada miasta powinna być możliwie najszerzej reprezentowana przez młodzież, przy jednoczesnym uznaniu zasadności ograniczenia możliwości wyboru młodzieży w drodze konkursu. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 181 § 1, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: "p.u.s.a."), poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia. Przepis art. 1 p.u.s.a., wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej, jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne niż legalność kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w skardze kasacyjnej nie wskazano. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. zawierają normy wyznaczające zakres kognicji sądów administracyjnych, nie będąc normami postępowania sądowoadministracyjnego, określającymi reguły tego postępowania. Ich powiązanie z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przesądza zatem także o bezskuteczności tak skonstruowanego zarzutu. Skarżący kasacyjnie nie skonkretyzował, na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Należy pamiętać, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 12 maja 2026 r., III OSK 2081/23). W istocie uzasadnienie zarzutu odnosi się do kwestii prawidłowości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wskazane w ustawie elementy. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r., III OSK 1762/23), co czyni skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu omawianego zarzutu. Trzeba też podnieść, że istotnie występująca omyłka w postanowieniu Sądu pierwszej instancji z 24 kwietnia 2023 r. o połączeniu spraw o sygnaturach I SA/Wa 68/23 oraz I SA/Wa 808/23 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, polegająca na błędnym określeniu jako skarżącego "Województwa Mazowieckiego" nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w komparycji tego postanowienia oznaczono skarżącego prawidłowo jako Wojewodę Mazowieckiego, jak również nie powielono błędnego oznaczenia strony w zaskarżonym wyroku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5b ust. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153; dalej: "u.s.g.") należy zauważyć, że przepis ten stanowi, iż rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, mogą przedstawiać opinie w zakresie projektu statutu. Z kolei ust. 12 art. 5b u.s.g. stanowi, że młodzieżowa rada gminy może posiadać opiekuna. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5b ust. 12 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie jest zasadny zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez uchwałodawcę, poprzez ustanowienie w statucie instytucji opiekuna szkolnego. Kompetencja do zamieszczenia w statucie tego rodzaju regulacji wynika z art. 5b ust. 10 u.s.g., zgodnie z którym w statucie określa się w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy. Katalog sytuacji, do których odnosi się ten zwrot, jest otwarty, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji. Ustanowienie instytucji opiekuna szkolnego, będącego pracownikiem szkolnym odpowiedzialnym za koordynację prac członków będących uczniami tej szkoły, wspierającego ich oraz kandydatów do Młodzieżowej Rady Miasta [...], a także współpracującego z nimi oraz opiekunem, o którym mowa w art. 5 ust. 12 u.s.g., mieści się w zakresie regulacji dotyczącej zasad działania młodzieżowej rady gminy. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 5 ust. 10 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Wskazana norma konstytucyjna wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie. Trafne są rozważania Sądu pierwszej instancji na temat sytuacji faktycznej dwóch grup uczniów - szkół prowadzonych przez jednostkę samorządową, na obszarze której powoływana jest młodzieżowa rada gminy oraz szkół prowadzonych przez inne jednostki samorządów i na ich obszarze zlokalizowanych, choć są mieszkańcami tej samej gminy. Trafna jest również konstatacja, że uczniowie znajdujący się w tych dwóch grupach nie charakteryzują się wspólną cechą relewantną, co uzasadnia ustanowienie odmiennych reguł wyboru członków do młodzieżowej rady gminy w tych grupach, w szczególności z uwagi na fakt, iż na terenie miasta [...] nie funkcjonują szkoły średnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do naruszenia art. 5b ust. 10 u.s.g., poprzez ustanowienie regulacji przesądzającej o niepowołaniu w danym roku szkolnym młodzieżowej rady gminy w określonych sytuacjach. Powołanie młodzieżowej rady gminy nie jest obligatoryjne. Zgodnie z art. 5b ust. 2 u.s.g. rada gminy może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy. Z kolei w ramach delegacji wynikającej z art. 5b ust. 10 u.s.g. w statucie mogą się znaleźć w szczególności regulacje dotyczącego trybu i kryteriów wyboru jej członków. Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, zakres przedmiotowy regulacji statutowej nie został określony w sposób wyczerpujący we wskazanym przepisie. Powyższe sprawia, że regulacja § 9 ust. 12 Statutu Młodzieżowej Rady Miasta [...] i mieści w ramach upoważnienia wynikającego z art. 5b ust. 10 u.s.g. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.