III OSK 2802/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2257/22 w sprawie ze skargi Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika pełniącego terytorialną służbę wojskową rotacyjnie 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi kwotę 920 (dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2257/22 oddalił skargę Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika pełniącego terytorialną służbę wojskową rotacyjnie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2021 r. Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi (dalej: "skarżący") wystąpił o wypłatę świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika B. W. pełniejącego terytorialną służbę wojskową rotacyjnie w dniach od 11.12.2021 r. do 12.12.2021 r. oraz od 14.02.2022 r. do 27.02.2022 r. Po rozpatrzeniu wniosku, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] przyznał Łódzkiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Łodzi świadczenie pieniężne w kwocie 2.190,40 zł w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika – B. W. - pełniącego terytorialną służbę wojskową rotacyjnie w dniach od 11.12.2021 r. do 12.12.2021 r. oraz od 14.02.2022 r. do 27.02.2022 r. Od powyższej decyzji Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Obrony Narodowej (dalej: "organ") decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1, a także art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z upoważnieniem nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu - w świetle treści skargi i odwołania - sprowadzała się do oceny tego, czy odprawa o jakiej mowa w art. 125 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 372 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP") powinna być ustalana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. z 1997 r. Nr 2 poz. 14 z późn. zm., zwane dalej: "rozporządzenie MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego"), czy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 927, zwane dalej: "rozporządzenie MPiPS z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonania pracy). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dla rozstrzygnięcia powyższej wątpliwości kluczowe znaczenia mają sformułowania użyte przez ustawodawcę w przywołanym art. 125. W treści tego przepisu prawodawca materię ustalania wysokości odprawy, powiązał wprost z zasadami ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Skoro więc problematyka zasad ustalania ekwiwalentu za urlop została uregulowana w przepisach rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, to jedyną logicznie dopuszczalną konsekwencją powyższego jest stosowanie właśnie tego aktu prawnego przy ustalaniu spornej odprawy. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej przeciwnych wniosków nie sposób skutecznie wywieść z faktu, że powyższe rozporządzenie z 1997 r. określa sposób liczenia ekwiwalentu za jeden dzień urlopu. W pełni zrozumiałym jest, że prawodawca musiał w taki sposób sprecyzować omawianą materię, by możliwym było wyliczenie ekwiwalentu za każdą ilość dni urlopu. Znając zaś sposób liczenia konkretnego świadczenia za jeden dzień, możliwym jest wyliczenie takiego świadczenia za dowolnie wskazaną ilość dni. Wystarczającym do tego będzie przecież wykonanie działania mnożenia kwoty ekwiwalentu ustalonego za jeden dzień, przez ilość dni, za który ma przysługiwać sporne świadczenie. W ocenie Sądu w efekcie powyższego zbędnym było poszukiwanie przepisów prawa definiujących pojęcie wynagrodzenia dwutygodniowego. Ilość dni w tygodniu jest przecież okolicznością stałą. W szczególności w realiach przedmiotowych niniejszej sprawy błędnym było twierdzenie o konieczności poszukiwania owej definicji w akcie prawnym nie odnoszącym się do materii ekwiwalentu za urlop tj. w rozporządzeniu MPiPS z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Łodzi Urząd Wojewódzki w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 punkt 1 litera a i litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą legalności działania organów administracji publicznej i w rezultacie oddalenie skargi skarżącego na podstawie art. 151 p.p.s.a. przyjąwszy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, podczas gdy doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; 2. art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji działały na podstawie przepisów prawa i podejmowały czynności procesowe, które doprowadziły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego ustalenia kwoty świadczenia pieniężnego z tytułu odprawy dla pracownika skarżącego pełniącego terytorialną służbę wojskową rotacyjnie, podczas gdy organy te zaniechały ustalenia obowiązujących przepisów mających stanowić podstawę rozstrzygnięcia związanego ze sposobem ustalenia wysokości odprawy dla pracownika i dokonały wykładni zastosowanych przepisów niezgodnie z celem ustawodawcy oraz z zasadami logicznego myślenia, nie uwzględniły interesu strony a także błędnie uznały, że konieczne stało się wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty świadczenia pieniężnego, niższej niż kwota wypłacona pracownikowi, o zwrot której wystąpił skarżący; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: 1. naruszenie art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP poprzez błędną jego wykładnię i wyliczenie odprawy pieniężnej dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej współczynnikiem służącym do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień urlopu, podczas gdy prawidłowa wykładnia dwutygodniowego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie prowadzi do wniosku, że odprawa dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej wynosi połowę miesięcznej kwoty wynagrodzenia obliczonej według zasad obowiązujących dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy; 2. § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonania pracy poprzez jego niezastosowanie w zakresie zawartej w nim definicji pojęcia "dwutygodniowe wynagrodzenie" dla ustalenia wysokości odprawy pieniężnej dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowe; 3. § 18 i § 19 rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczególnych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego poprzez ich zastosowanie do ustalenia wysokości odprawy pieniężnej dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej, co doprowadziło do niekorzystnego dla pracownika rozstrzygnięcia, podczas gdy przepisy te służą jedynie do ustaleniu ekwiwalentu za 1 dzień urlopu wypoczynkowego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2022 r. oraz decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności, jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a więc nie mógł go naruszyć. Po drugie przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tym samym zastosowanie tego przepisu, jako podstawy wyrokowania, jest zawsze wynikiem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po trzecie naruszenie tego przepisu zostało powiązane z naruszeniem z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jednak, jak to wskazano wyżej, w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono tego prawidłowo łącząc je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie był stosowany przez Sąd I instancji. Jednocześnie zarzuty te skonstruowano w ten sposób, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, a w przypadku art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, że nie stanowił on podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a więc nie mógł on być naruszony przez organ odwoławczy. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Utrudnia to zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów i odniesienie się do każdego z poszczególnych przepisów. Natomiast zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Istota skargi kasacyjnej dotyczy zarzutu naruszenia art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP poprzez błędną jego wykładnię i wyliczenie odprawy pieniężnej dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej współczynnikiem służącym do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień urlopu podczas, gdy prawidłowa wykładnia dwutygodniowego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie prowadzi do wniosku, że odprawa dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej wynosi połowę miesięcznej kwoty wynagrodzenia obliczonej według zasad obowiązujących dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Jak wynika z brzmienia art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Odniesienie się do tego przepisu jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem OT przysługuje świadczenie pieniężne za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza (ust. 1). Świadczenie obejmuje wyłącznie rekompensatę kosztów, bez kwot wynagrodzenia, poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony nowego pracownika w celu zastępstwa żołnierza rezerwy, o którym mowa w ust. 1, lub z tytułu powierzenia tego zastępstwa innemu pracownikowi zatrudnionemu dotychczas u tego pracodawcy, a także wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125 (ust. 2). Tym samym pracodawcy przysługuje świadczenie pieniężne obejmujące m.in. wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Zatem z treści art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wynika, że wynagrodzenie stanowiące podstawę do określenia odprawy ma być ustalone według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a pracownik otrzymuje odprawę w wysokości dwutygodniowego tak obliczonego wynagrodzenia. Ani ustawa, ani wydane na jej podstawie (art. 134a ust. 12) rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1837) nie precyzują pojęcia "dwutygodniowe wynagrodzenie" oraz "zasad obowiązujących dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy". Aktem prawnym, który reguluje kwestie ustalania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za urlop jest rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. z 1997 r. Nr 2 poz. 14 z późn. zm.). Należy zatem przyjąć, że wyliczenie odprawy dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej wedle "zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy" powinno nastąpić zgodnie z regułami określonymi w § 14–17 rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego. Kwestia ta nie jest także sporna między stronami postępowania. Zgodnie z § 14 tego rozporządzenia, ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy ustala się stosując zasady obowiązujące przy obliczaniu wynagrodzenia urlopowego ze zmianami określonymi w jego § 15-19. Według przepisów tego rozporządzenia ustala się najpierw wynagrodzenie miesięczne pracownika. Wynagrodzenie to, zależnie od rodzaju składników, oblicza się z różnych okresów. Odrębnie ustala się je według składników wynagrodzenia określonych w stawce miesięcznej w stałej wysokości, które przyjmowane są w wysokości należnej w miesiącu nabycia prawa do ekwiwalentu (§ 15). Natomiast zmienne składniki wynagrodzenia przysługujące za okresy nie dłuższe niż 1 miesiąc uwzględnia się w przeciętnej wysokości z okresu 3 miesięcy poprzedzających miesiąc nabycia prawa do ekwiwalentu (§ 16 ust. 1), zaś przysługujące za okresy dłuższe niż 1 miesiąc, w średniej wysokości z okresu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc nabycia prawa do ekwiwalentu (§ 17 ust. 1). Przedmiotem sporu nie jest wysokość podstawy wyliczenia odprawy, która wyniosła 4599,12 zł brutto stanowiąc miesięczne średnie wynagrodzenie z okresu poprzedzającego nabycie prawa do odprawy, ustalone zgodnie z zasadami określonymi w § 14–17 rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego wyliczone z miesięcy: wrzesień, październik i listopad 2021 r., stanowiącej płacę zasadniczą w kwocie 4.070,02 zł i dodatek stażowy w kwocie 529,10 zł (kwota w stałej wysokości w każdym miesiącu). Takie wyliczenie podstawy do ustalenia wysokości odprawy należy uznać za prawidłowe. Natomiast kwestią sporną jest w niniejszej sprawie sposób obliczenia odprawy należnej pracownikowi, a tym samym świadczenia należnego pracodawcy, który wypłacił odprawę, od właściwego szefa wojskowego centrum rekrutacji, w kontekście tego, że ma być to "dwutygodniowe wynagrodzenie" obliczone według zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Podstawowa różnica pomiędzy sposobem obliczania wynagrodzenia urlopowego, a sposobem obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop polega na tym, iż w przypadku ekwiwalentu nie stosuje się zasady, że za czas urlopu pracownikowi przysługuje takie wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy został wprowadzony zmienny współczynnik, wyrażający przeciętną w danym roku liczbę dni roboczych przypadających w miesiącu (§ 19 powołanego rozporządzenia). Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z 9 maja 2000 r., sygn. akt III ZP 12/00 (OSNP 2000/22/806) ustalony według zasad rozporządzenie MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie będzie z reguły wyższy od wynagrodzenia należnego pracownikowi za ten urlop, wykorzystywany w naturze. Reguły rządzące ustaleniem wynagrodzenia za czas urlopu i ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy są bowiem bardzo podobne. Różnica tkwi między innymi w tym, że zamiast liczby dni, w których pracownik rzeczywiście wykonywał pracę, branych pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia za 1 dzień urlopu, przy ustalaniu ekwiwalentu za 1 dzień urlopu stosuje się współczynnik określający liczbę dni roboczych przypadających w miesiącu kalendarzowym. Tymczasem w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP mowa jest o odprawie w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a nie stanowiącego ekwiwalent za urlop wypoczynkowy. Jak wskazał SN w powołanej wyżej uchwale odprawa pieniężna jest świadczeniem, które - w przeciwieństwie do urlopu wypoczynkowego ujętego w wymiarze dni roboczych - ustala się, przyjmując za podstawę miesięczne wynagrodzenie pracownika. Jest to argument przemawiający za zbędnością wykonywania w odniesieniu do odprawy operacji zmierzających do obliczenia kwoty ekwiwalentu za 1 dzień urlopu (§ 18 i 19 powołanego rozporządzenia). Wówczas, zdaniem SN i co przyjmuje również NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należałoby zaniechać przeprowadzania powyższych operacji i poprzestać na wyliczeniu miesięcznej, średniej arytmetycznej wszystkich składników wynagrodzenia w sposób określony w § 14-17 rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego. Wskazany w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP mechanizm, że chodzi o "odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy" należy rozumieć w ten sposób, że odprawa pieniężna powinna zasadniczo odpowiadać wynagrodzeniu (jego części) zwykle otrzymywanemu przez pracownika w danym miesiącu i nie powinna odbiegać od niego ani na jego niekorzyść, ani też na jego korzyść. Przepis ten przy tym odsyła do zasad obowiązujących przy obliczaniu ekwiwalentu, nie zaś do przepisów obowiązujących w tym zakresie, z czego wynika, iż ustawodawca z góry zakłada, że przepisy dotyczące obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nie mogą być przy ustalaniu odprawy pieniężnej stosowane w całości i w sposób mechaniczny. W przeciwnym bowiem razie w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP przewidziane zostałoby, że przy ustalaniu odprawy stosować należy "przepisy", a nie "zasady" obowiązujące przy obliczaniu ekwiwalentu za urlop. Dotyczy to zwłaszcza § 18 rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, które przewidują ustalanie ekwiwalentu za 1 dzień urlopu oraz dzieląc go przez liczbę odpowiadającą dobowej normie czasu pracy obowiązującej pracownika, a następnie mnożąc tak otrzymany ekwiwalent za jedną godzinę urlopu przez liczbę godzin niewykorzystanego przez pracownika urlopu. Zostały tam bowiem określone nie tyle zasady dla ustalania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy co szczegółowy sposób określenia jego wysokości w stosunku do konkretnego pracownika. Przepisy te nie mogą być wprost zastosowane w odniesieniu do odprawy pieniężnej, która w tym przypadku wszak ustalana jest całościowo jako "dwutygodniowe wynagrodzenie". Odnosić się zatem należy do "dwutygodniowego wynagrodzenia", które zostało obliczone wedle zasad obowiązujących przy obliczaniu ekwiwalentu za urlop, a nie do obliczonego w ten sposób samego ekwiwalentu. Nadto uwzględniając różnice w odmienności celów i konstrukcji prawnej odprawy pieniężnej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należy dojść do wniosku, że przepisy § 18 i § 19 rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego nie tylko, że nie mogą być bezpośrednio stosowane do odprawy pieniężnej, ale nie ma podstaw, by przenosić na grunt tej odprawy sposobu obliczania ekwiwalentu, który został w nich zawarty (zob. uchwała SN z 9 maja 2000 r. (III ZP 12/00, OSNP 2000, nr 22, poz. 806) oraz E. Wronikowska, Komentarz do rozporządzenia z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy, [w:] Akty wykonawcze do Kodeksu pracy. Komentarz, Oficyna 2009). W szczególności pamiętać należy o tym, że odprawa ma odpowiadać wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, a nie odpowiadać dwutygodniowemu ekwiwalentowi za niewykorzystany przez pracownika urlop wypoczynkowy (oznaczałoby to wówczas, że tak obliczona odprawa w odniesieniu do dwóch tygodni obejmowałaby ekwiwalent za 10 dni roboczych). Do tego wystarczą zasady wynikające z § 14-17 rozporządzenia MPiPS z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego. Przepisy te w pełni pozwalają na ustalenie tego wynagrodzenia. Pomocne przy określeniu "wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia" będzie także rozporządzenie MPiPS z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonania pracy Po pierwsze rozporządzenie to samo odwołuje się w kwestii obliczenia poszczególnych świadczeń do zasad obowiązujących przy obliczeniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlopu wypoczynkowy lub wynagrodzenia urlopowego, a po drugie w § 2 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że odszkodowanie przysługujące w wysokości wynagrodzenia za okres dwóch tygodni, stanowi połowę miesięcznej kwoty ustalonej według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop. Tym samym odprawę, o której mowa w art. 125 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 372 z późn. zm.), stanowi połowa miesięcznej kwoty ustalonej według zasad o określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy wynikających z § 14-17 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. z 1997 r. Nr 2 poz. 14 z późn. zm.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.