III OSK 2840/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 48/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 48/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w K. na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów – w punkcie 1 stwierdził bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 2 zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Okręgowy w K., wniósł skargę na bezczynność organu – Marszałka Województwa Śląskiego w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem Prokuratora z dnia 22 maja 2020 r., sygn. [...], o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości X Sp. z o.o. w upadłości, bez odszkodowania, zezwolenia na zbieranie odpadów w J. przy ul. [...], na działkach nr [...], obręb [...], oraz [...] obręb J., udzielonej decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia 10 lutego 2017 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że Prezydent Miasta J. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia X Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów w J. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia 17 września 2019 r., którą orzeczono o cofnięciu zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach - dalej: "SKO", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 17 września 2019 r. i umorzyło w całości postępowanie. SKO wskazało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta J. nie był organem właściwym do jej wydania, natomiast organem właściwym był Marszałek Województwa. SKO wskazało także, że stroną postępowania i adresatem decyzji powinien być syndyk masy upadłości spółki X sp. z o.o. w upadłości. Akta postępowania zostały następnie przekazane Marszałkowi Województwa Śląskiego. Marszałek Województwa Śląskiego nie wszczął jednak postępowania administracyjnego dot. X Sp. z o.o. w upadłości. Wobec powyższego, pismem z dnia 22 maja 2020 r., na podstawie art. 182 K.p.a, prokurator złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości, bez odszkodowania, zezwolenia na zbieranie odpadów. W piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego wskazała, że wszczęcie powyższego postępowania przez organ byłoby przedwczesne, ze względu na to, że Marszałek niekoniecznie jest właściwy rzeczowo do jej prowadzenia. W związku z wniesionym ponagleniem Minister Klimatu, w dniu 2 września 2020 r., nie stwierdził bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. W ocenie prokuratora właściwość Marszałka Województwa Śląskiego do rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, zwłaszcza w świetle uzasadnienia decyzji SKO. Gdyby jednak nawet hipotetycznie założyć, że twierdzenia o niewłaściwości Marszałka Województwa są trafne, to wniosek Prokuratora powinien zostać przekazany organowi właściwemu. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą uzasadnione podstawy. Jak wskazano w uzasadnieniu, Prokurator, na podstawie art. 182 K.p.a., złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia Syndykowi zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z tą regulacją "Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.". Jak się przyjmuje w literaturze i w orzecznictwie: "Datą wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień doręczenia żądania prokuratora właściwemu organowi administracji publicznej" (A. Wróbel, Komentarz do art. 182 K.p.a., LEX-el., teza 3). Mimo to w piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego wskazała, że wszczęcie powyższego postępowania przez organ byłoby przedwczesne, ze względu na to, że Marszałek niekoniecznie jest właściwy rzeczowo do jej prowadzenia. Nie przeprowadzono zatem żadnych czynności, pomimo upływu wielu miesięcy do dnia złożenia skargi oraz później. Co więcej, NSA postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. III OW 53/21, oddalił wniosek Marszałka Województwa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta J., przez wskazanie organu właściwego. Wskazano w uzasadnieniu, że przedmiotem sporu między organami nie jest wykładnia lub zastosowanie odpowiednich przepisów, ale ocena okoliczności faktycznych sprawy, w tym stwierdzenie, jaka ilość odpadów jest zbierana przez wnioskodawcę na podstawie udzielonego zezwolenia. Spór między organami nie jest zatem sporem prawnym, ale sporem faktycznym o charakterze abstrakcyjnym, sformułowanym na podstawie nieustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. W związku z tym nie może zostać rozstrzygnięty przez NSA. W ocenie Sądu meriti należało zatem uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo upływu wielu miesięcy nie przeprowadzono żadnych czynności merytorycznych mających na celu załatwienie sprawy. W szczególności nie ustalono który organ jest właściwy rzeczowo, nie wydano rozstrzygnięcia co do istoty, ani nie przekazano sprawy innemu organowi do formalnego załatwienia. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Marszałka Województwa do wydania aktu (nie przesądzając jego treści) w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy (po prawomocności wyroku). Wobec zawiłości przepisów wpływających na właściwość organów i problemy z jej ustaleniem na różnych stadiach ww. sprawy, Sąd Wojewódzki nie wymierzał Marszałkowi Województwa grzywny za stwierdzoną bezczynność. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Marszałek Województwa Śląskiego. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości X Sp. z o.o. bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych jest Marszałek Województwa Śląskiego, podczas gdy zgromadzony w sprawie, prowadzonej pod sygn. akt [...], materiał dowodowy, w sposób jednoznaczny wskazuje, że okoliczność istotna dla ustalenia właściwości rzeczowej organu jaką jest ilość odpadów wymaga ustalenia w ramach czynności sprawdzających, które podjęte zostały przez Marszałka Województwa Śląskiego, a ich rezultat w ocenie tego organu, wskazywał Prezydenta Miasta J. jako organ właściwy, co doprowadziło do zainicjowania negatywnego sporu kompetencyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2) przepisów postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 182 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności Marszałka Województwa Śląskiego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa poprzez niepodjęcie czynności w sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości X sp. z o.o., bez odszkodowania, zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych udzielonej decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia 10 lutego 2017 r.; 3) przepisów postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 182 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności Marszałka Województwa Śląskiego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa poprzez niepodjęcie czynności w sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości X Sp. z o.o. bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych udzielonej decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia 10 lutego 2017 r. 4) przepisów postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 35 § 5, art. 64 § 2 i 65 § 1 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że bezczynność Marszałka Województwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd pierwszej instancji wskazał na zawiłość przepisów wpływających na właściwość organów i problemy z jej ustaleniem na różnych stadiach ww. sprawy i nie wyjaśnił na czym polegało rażące naruszenie prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenie, że Marszałek Województwa nie dopuścił się bezczynności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części i stwierdzenie, że bezczynność, której dopuścił się Marszałek Województwa, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie 2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 3. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na rzecz Marszałka Województwa Śląskiego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy strony skarżącej kasacyjnie podnoszą, że w dniu 14 marca 2024 r. Marszałek Województwa Śląskiego wydał decyzję nr [...], mocą której stwierdził wygaśniecie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 20 lutego 2017 r., udzielającej spółce X sp. z o. o. obecnie X sp. z o. o. w upadłości z siedzibą w S. zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż niebezpieczne w J. przy ul. [...] na działkach nr [...], obręb [...], oraz [...] obręb J. Pełnomocnicy poinformowali przy tym, że powyższa decyzja została uchylona decyzją reformatoryjną Ministra Klimatu z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. wiążąc go w różnych konfiguracjach z art. 35 § 5, art. 36 § 1 w zw. z art. 182, art. 64 § 2 i 65 § 1 K.p.a.. Zarzuty te zostały skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tylko art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień. Zgodnie z jego treścią decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie ma zatem zastosowania w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. przewiduje, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi. Tym bardziej, że stwierdzenie przez sąd bezczynności organu ma określone konsekwencje prawne dla danego postępowania administracyjnego. Jak podniesiono wyżej w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być zatem rozpoznane. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach i wadliwego uznania, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości X sp. z o.o. bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych jest Marszałek Województwa Śląskiego. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu jednak organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Sąd Wojewódzki uznał, że pomimo upływu wielu miesięcy nie przeprowadzono żadnych czynności merytorycznych mających na celu załatwienie sprawy. W szczególności nie ustalono, który organ jest właściwy rzeczowo, nie wydano rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ani nie przekazano sprawy innemu organowi do formalnego załatwienia. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że bezczynność Marszałka Województwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.