III OSK 2905/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 235/24 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.PW/4171/84/2023 w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i częściowego umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 235/24 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J.D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej też: SKO) z 18 grudnia 2023 r. znak SKO.PW/4171/84/2023 w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i częściowe umorzenie postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 18 grudnia 2023 r., nr SKO.PW/4171/84/2023, m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478), po rozpatrzeniu odwołania Gminy D. od decyzji Burmistrza W. z 26 października 2023 r. znak: IOS.6331.2.2021 rozstrzygającej o: 1. odmowie nałożenia obowiązku na właścicieli gruntów - obejmujących działki ew. nr [...] w miejscowości N., Gmina D. - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom; 2. nałożeniu obowiązku na Wójta Gminy D. naprawy stosunków wodnych poprzez podjęcie działań dla odpowiedniego przekierowania spływu wód w sposób następujący: a) wody z odcinka drogi nr [...] powyżej działki [...] należy skierować na zachód poprzez wykonanie rowu przydrożnego po stronie wschodniej z odprowadzeniem alternatywnie: wodnicami po zachodniej stronie działki [...] albo poprzez studnię przerzutową w południowo-zachodnim narożu działki nr [...] do rowu przy drodze gminnej nr [...], b) wody spiętrzające się przed przepustami na wschodnim odcinku drogi gminnej nr [...] należy rozdzielić przez skierowanie częściowego ich odpływu do przepustu pod drogą gminną nr [...], rowem na granicy drogi gminnej i działek nr [...] i [...] c) zmniejszenie natężenia spływu wód wodnicą po zachodniej stronie działki nr [...] można osiągnąć przez założenie dławików przepływu na przepustach zabudowanych w tej wodnicy. Termin wykonania do 30 kwietnia 2025 r., orzekło w następujący sposób: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zaskarżając tę decyzję w całości. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dodatkową argumentację na jej poparcie. W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej w dniu 11 czerwca 2024 r (k - 61) pełnomocnik skarżącego J.D. w osobie M.D. (właściciela działek [...]) oświadczyła, że "zalanie drogi gminnej być może miało miejsce jeden raz, ale zalewanie działek znajdujących się poniżej działki obecnej uczestniczki i jej córki ma miejsce na bieżąco i zalewana jest również spływającymi wodami droga powiatowa."... "działka drogowa gminna aktualnie jest częściowo zaasfaltowana, niedawno powstała na części tej drogi nowa nakładka, przy czym cześć tego asfaltu wylano na działki prywatne, nie wykonano żadnego odwodnienia i aktualnie zalewanie wodami płynącymi z góry jest większe niż było "spływ wód z góry powoduje szkody na działce skarżącego polegające na podmywaniu działki i zbieraniu ziemi poniżej". Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, oceniają dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stwierdził, że organy nie zbadały i nie oceniły należycie czy spełnione zostały przesłanki art. 234 ust 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478) do wydania decyzji, nakazującej właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w kontekście możliwego odprowadzania przez nich wód (ust. 1 pkt 2 ) na działkę strony skarżącej i skutecznych zarzutów uczestników postępowania. Organy nie przeprowadziły wystarczająco kompleksowego postępowania, a także nie dokonały prawidłowej wykładni powołanego przepisu ustawy. Według Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572 t.j.). Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie okazały się zasadne. W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że w trakcie dotychczasowego postępowanie organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, dostatecznie nie wyjaśniły stanu sprawy (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a zastosowana w zaskarżonej decyzji argumentacja nie może prowadzić do umorzenia postępowania, bądź do stanowczego wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne i że brak podstaw do nałożenia obowiązków na stronę wnioskującą bądź uczestników postępowania. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowane przez r.pr. na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie normy tego przepisu i przyjęcie, że organ wyznaczony do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, może rozstrzygać również inne sprawy, pozostające poza zakresem jego właściwości miejscowej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie normy tego przepisu i przyjęcie, że ten sam organ może wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony również w przypadku, gdy - co do zasady - nie jest organem miejscowo właściwym. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o: 1. uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie na rzecz SKO w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do ich rozpoznania należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2287/23). Przystępując do rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie dwóch oraz jedynych zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie organ powiązał bowiem naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów k.p.a. (art. 26 § 2 in fine k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.), który to przepis stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, która nawet nie została przytoczona w skardze kasacyjnej, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że w petitum skargi kasacyjnej zarzucono: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 in fine k.p.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo oraz cytowany wyżej wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2287/23). Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Analiza przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych dwóch zarzutów oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Pomimo tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie organ na podstawie analizy dwóch fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dochodzi do błędnego wniosku o naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania. Nie można zgodzić się z tezą skarżącego kasacyjnie organu przedstawioną na str. 5 skargi kasacyjnej, że "WSA w Krakowie błędnie nakazał rozpatrzenie wszystkich żądań, złożonych przez wszystkich uczestników postępowania, niezależnie od tego czy są stronami, czy też w postępowaniu uczestniczyli jako świadkowie i kompleksowe rozstrzygnięcie w jednym postępowaniu wszystkich naruszeń stosunków wodnych jakie, według - twierdzeń poszczególnych osób - miały miejsce miejscowości N., gm. D.". Na podstawie analizy treści uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie można wyprowadzić wyżej opisanej tezy przedstawionej przez skarżący kasacyjnie organ. Kolegium błędnie odczytało treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, co doprowadziło skarżący kasacyjnie organ do nieskutecznego postawienia zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 in fine k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a. Stawianie zarzutów w skardze kasacyjnej na podstawie wybiórczo wybranych dwóch fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie odpowiada wymaganiom wynikającym z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zatem strona ma wskazać naruszone - jej zdaniem - przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, poz. 1). Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie. Dokonując oceny skarżonego wyroku Sądu I instancji, z tej perspektywy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że rozpoznawane zarzuty kasacyjne nie spełniają przedstawionych wymogów, bo nie wskazują istoty naruszeń powołanych przepisów albo czynią to w sposób wybiórczy. Samo odwołanie się do fragmentów uzasadnienia wyroku i treści niektórych przepisów nie wyjaśnia naruszenia przepisu. Braki w tej materii nie dają podstaw do uwzględnienia takich zarzutów, bo są to istotne braki formalne. Zasadniczo już tylko one przesądzają o nieskuteczności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Jednak nawet przy założeniu, że skarga ta nie ma takich wad, to i tak zarzuty byłyby nietrafne, bowiem Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 in fine k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a., zatem nie mógł naruszyć tych przepisów. W żadnym miejscu uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 in fine k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a. W podsumowaniu wywodu Sąd I instancji stwierdził, że w trakcie dotychczasowego postępowanie organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, dostatecznie nie wyjaśniły stanu sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a.), a zastosowana w zaskarżonej decyzji argumentacja nie może prowadzić do umorzenia postępowania, bądź do stanowczego wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne i że brak podstaw do nałożenia obowiązków na stronę wnioskującą bądź uczestników postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.