III OSK 2909/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2018/22 w sprawie ze skargi D. U. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 2022 r. nr BPRM.ZŚS.270.93.2022(11) w przedmiocie renty specjalnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2018/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D. U. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 2022 r. nr BPRM.ZŚS.270.93.2022(11) w przedmiocie renty specjalnej. W dniu 11 kwietnia 2022 r. skarżący skierował wniosek do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie na jego rzecz renty specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504; dalej w skrócie: "u.e.r.f."), w określonej przez siebie kwocie. W uzasadnieniu podał argumenty na poparcie wniosku, wskazując na trudną sytuację życiową i zły stan zdrowia. Pismem z 21 kwietnia 2022 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała skarżącego o okolicznościach, w jakich przyznawane jest świadczenie specjalne i wezwała go do uzupełnienia wniosku poprzez szczegółowe przedstawienie i udokumentowanie, że spełnia kryteria wymagane do uznania jego sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.e.r.f. Wyjaśniono, że zgodnie z przyjętą praktyką, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, naukowej, sportowej bądź politycznej. Świadczenie w trybie powołanego przepisu może być też przyznane w przypadku zaistnienia zdarzeń losowych, ale jedynie o charakterze jednostkowym, nadzwyczajnym. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący podtrzymał argumenty podniesione we wniosku i przedłożył w załączeniu dokumentację medyczną. W dniu 8 czerwca 2022 r. ponownie wezwano skarżącego do złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, w celu ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie wniosku o rentę specjalną. Ponadto poinformowano, że wniosek o przyznanie renty socjalnej zostanie rozpoznany dopiero po otrzymaniu od pracownika socjalnego Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim wszystkich wymaganych dokumentów i wyjaśnień o aktualnej sytuacji socjalno-bytowej zainteresowanego. W związku z dostarczeniem nieczytelnej kopii pisma SKH i kopii tłumaczenia z języka niemieckiego dodano również, że zgodnie z obowiązującymi procedurami i przepisami prawnymi, ciężar dowodu spoczywa na stronie, która wywodzi z tego skutki prawne. W korespondencji z 20 i 25 lipca 2022 r. skarżący przedłożył kolejne załączniki. Decyzją z 10 sierpnia 2022 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania świadczenia specjalnego, gdyż w jego opinii zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazały na istnienie szczególnego przypadku, który dawałby podstawę do jego przyznania. Skarżący nie wykazał i nie udokumentował żadnych osiągnięć, które mogłyby świadczyć o jego wybitnych i niepowtarzalnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa. Organ podkreślił, że kierował się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny, natomiast trudna sytuacja zdrowotna, brak środków finansowych na leczenie, nie posiadają wymaganego elementu wyjątkowości. Świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego i nie są przyznawane w celu przezwyciężenia trudności życiowych dnia codziennego. W dniu 5 września 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym, Prezes Rady Ministrów, w dniu 28 września 2022 r. utrzymał w mocy wydaną wcześniej decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał argumenty tożsame z podniesionymi w poprzedniej decyzji. W dniu 21 października 2022 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję z 28 września 2022 r, zarzucając jej naruszenie art. 82 ust. 1 u.e.r.f. Wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie renty. Zawnioskował również o przyznanie pełnomocnika z urzędu i zwolnienie od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę z 9 listopada 2022 r. organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, iż w przypadku skarżącego zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 u.e.r.f. Sytuacja materialna i rodzinna, czy stan zdrowia wnioskodawcy nie są same w sobie równoznaczne z zaistnieniem szczególnego zdarzenia losowego, które mogłoby stanowić podstawę do przyznania żądanego świadczenia. WSA zaznaczył, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 u.e.r.f. nie mogą stanowić formy odszkodowania, rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Konkludując Sąd zważył, że rozstrzygnięcie decyzji mieści się w granicach przyznanego Prezesowi Rady Ministrów uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie nosi znamion dowolności. Powyższy wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, podczas gdy organ nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności i uznał sytuację skarżącego za zwyczajną, w sytuacji gdy przymusowe i bezpodstawne umieszczenie w zakładzie psychiatrycznym miało wpływ na dalsze jego życie i stanowiło sytuację nadzwyczajną, szczególną i uzasadniającą przyznanie wnioskowanego świadczenia; b) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż znajduje on zastosowanie tylko w sytuacji, gdy ubiegający się o rentę specjalną otrzymał wyróżnienia lub odznaczenia, a ponadto iż musi wystąpić zdarzenie losowe, które można uznać za nadzwyczajne w skali kraju, podczas gdy wymieniony przepis posługuje się zwrotem "szczególnie uzasadnione przypadki", który to jest zwrotem bardzo szerokim, co w konsekwencji powinno doprowadzić do uznania, że sytuacja skarżącego wypełnia przesłanki do otrzymania renty specjalnej. Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 28 września 2022 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; przyznanie przez Sąd od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa prawnego skarżącego przez adwokata z urzędu, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, gdyż zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są całkowicie bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia prawa materialnego, do którego miało dojść poprzez błędną wykładnię art. 82 u.e.r.f. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego (błąd w derywacji) w swej systemowej formule polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Innymi słowy sprowadza się on do błędnego zrozumienia treści przepisów prawa przyjętych przez sąd jako substrat odtworzenia podstawy prawnej wydanego wyroku. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji zbyt wąsko wyznaczył zakres stosowania art. 82 u.e.r.f., albowiem ograniczył możliwość przyznania świadczenia na jego podstawie wyłącznie do takich układów, w których wnioskujący jest w stanie wykazać wybitnie, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia, podczas gdy nie ma podstaw, aby użyty w treści tego przepisu zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki" kontować jedynie z tak rozumianymi przymiotami. Skarżący kasacyjnie nie ma racji. Jak wynika z treści art. 82 u.e.r.f. Prezes Rady Ministrów może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, jeżeli w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Zwrot normatywny "szczególnie uzasadnione przypadki" nie został zdefiniowany przez co należy przypisać mu walor klauzuli generalnej, a więc instrumentu, który pozwala otworzyć normę prawną na wartości i oceny pozasystemowe, to jest takie, które wprawdzie nie zostały wprost wypowiedziane w treści przepisu prawa, ale pozostają zgodne z jego funkcją i aksjologią. Cel i funkcja art. 82 u.e.r.f. już wielokrotnie były potwierdzane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05. Zgodnie z przyjętymi zasadami świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej, oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. Temu celowi służą bowiem świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie ratio legis tego przepisu to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa. Stan zasług względem społeczeństwa musi być okolicznością obiektywną i aktualną w dacie orzekania przez organ, gdyż tylko w ten sposób można mówić o wystąpieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Renta specjalna pełni bowiem w takich przypadkach formę wdzięczności społeczeństwa za owoce pracy życia danej osoby, za jej wkład w rozwój społeczny, warunki życia społeczeństwa, rozwój nauki, sztuki, itd. – zob. wyroki NSA z 10 października 2023 r., III OSK 2417/22, z 22 września 2023 r., III OSK 1280/22, z 31 stycznia 2023 r., III OSK 7524/21, 24 listopada 2022 r., III OSK 4776/21, z 14 lipca 2022 r., III OSK 2719/21. Z tej przyczyny a limine nie podpadają pod przesłanki materialne tego przepisu wszystkie te sytuacje, gdy wnioskodawca twierdzi, iż został pokrzywdzony przez instytucje publiczne, a jego sytuacja życiowa, dochodowa i rodzinna jest ciężka. Przedstawione oceny prawne dotyczące rozumienia art. 82 u.e.r.f. potwierdzają zatem konkluzje Sądu pierwszej instancji, że sytuacja skarżącego nie kwalifikuje go do przyznania świadczenia w oparciu o postanowienia tego przepisu. Skarżący nie wykazał bowiem żadnych osiągnięć, które potwierdzałyby jego zasługi dla społeczeństwa. Konsekwencją przyjęcia wyżej podanego sposobu rozumienia treści art. 82 u.e.r.f. jest negatywna ocena drugiego zarzutu kasacyjnego: naruszenia przepisów postępowania - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwości działania Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie upatruje w braku zakwalifikowania jako szczególnie uzasadnionego przypadku okoliczności wskazujących na bezpodstawne umieszczenie go w zakładzie psychiatrycznym i idącą za tym jego ciężką sytuację życiową. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że art. 82 u.e.r.f. nie jest przepisem, na podstawie którego może dojść do kompensacji szkód i krzywd spowodowanych wadliwymi działaniami organów i instytucji publicznych. Jak wyżej podano, świadczenie przyznawane na jego podstawie jest formą docenienia i wdzięczności wobec osób społecznie zasłużonych. Działania i skutki oczekiwane przez skarżącego realizowane są na podstawie innych przepisów prawa, klasyfikowanych zarówno do gałęzi prawa administracyjnego, jak i cywilnego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.