III OSK 2927/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P.P. oraz L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1850/21 w sprawie ze skarg A.K. i L.K., G.S. i K.K. oraz P.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Wnioskiem z 15 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Wodzisław Śląski (dalej: inwestor) wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Drogi [...]". Decyzją z 31 sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Odwołania od tej decyzji wniosły strony postępowania i organizacja ekologiczna. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z 29 lipca 2021 r., we wskazanym w tej decyzji zakresie częściowo uchylił decyzję organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.K. i L.K. (dalej: skarżący), G.S. i K.K. oraz P.P. (dalej: skarżąca) Wyrokiem z 18 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższe skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 lipca 2021 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca P.P.. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem decyzja została wydana w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją środowiskową. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także skarżący L.K.. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), błędną wykładnię art. 19 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) oraz niezastosowania art. 29 k.p.a. i art. 30 § 3 k.p.a. Polegało to na wszczęciu i prowadzenie postępowania oraz skierowanie decyzji do osoby prawnej jakim jest Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego i oznaczenie tego organu jako strony postępowania (wnioskodawcy) zamiast osoby prawnej jakim jest Miasto Wodzisław Śląski przy jednoczesnym wskazaniu, że wnioskodawca określony w art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej nie musi cechować się statusem inwestora. Ponadto polegało to na przyjęciu, że Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego posiadał przymiot inwestora (co mogłoby wskazywać, że może mieć status strony) w stosunku do drogi wojewódzkiej na podstawie porozumienia zawartego w trybie art. 19 ust 4 ustawy o drogach publicznych. Nieprawidłowo także przyjęto, że porozumienie zawarte w trybie art. 19 ust 4 ustawy o drogach publicznych między Województwem Śląskim a Miastem Wodzisław Śląski z późniejszymi aneksami do tego porozumienia, dawało podstawę do bycia inwestorem w przedmiotowym postepowaniu, w sytuacji, w której co najmniej do chwili przyjęcia aneksu nr 8 z 2 października 2019 r., porozumienie odnosiło się do innego zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji powoduje to, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia uniemożliwiające kontrolę instancyjną, w jaki sposób zakresem jednego porozumienia zawartego w trybie art. 19 ust 4 ustawy o drogach publicznych objęte było nie tylko pierwsze przedsięwzięcie (sprawa zakończona umorzeniem postępowania), jak i obecnie analizowane przedsięwzięcie. Po drugie, art. 90 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: specustawa covidowa), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji wyłącznie arbitralnego, jednostronnego, niepopartego wcześniejszym jakimkolwiek ustaleniem braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przez co skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W tej sprawie ziściła się przesłanka nieważności postępowania polegająca na pozbawieniu strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wynikało to z wydania zaskarżonego wyroku w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 specustawy covidowej, tj. na posiedzeniu niejawnym, bez poinformowania stron o powodach braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej i bez poinformowania o możliwości zajęcia w stanowiska w sprawie najpóźniej do dnia, na który wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, na skutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień lub zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 specustawy covidowej (w stanie prawnym z daty wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15zzs4 ust. 3 specustawy covidowej). Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to co do zasady nie pozbawia strony możności obrony swoich praw w postępowaniu sądowym. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), ale również ze względu na art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 5288/22). W warunkach stanu epidemii prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22). W tej sprawie rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji nastąpiło w wyniku skierowania sprawy na termin posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 specustawy covidowej. Zarządzenie w tym przedmiocie zostało wydane 22 kwietnia 2022 r. wraz z zarządzeniami o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego i wyznaczeniu składu orzekającego. Z akt sprawy nie wynika, że wydając tego rodzaju zarządzenia Sąd I instancji ustalił uprzednio, czy zachodzą możliwości techniczne umożliwiające przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. w trybie art. 15zzs4 ust. 2 specustawy covidowej. Nie wynika zatem z akt sprawy, czy w tej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 specustawy covidowej. Ponadto nie poinformowano stron o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku. Wynika z tego, że stronom nie zagwarantowano możliwości wyrażenia swojego stanowiska przed terminem wyznaczonego posiedzenia niejawnego, a więc nie zachowano prawa do rzetelnego procesu (por. wyroki NSA z 28 lutego 2024 r. II OSK 1327/21 i z 12 listopada 2024 r. I FSK 494/21). W tej sytuacji przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych, ponieważ sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o który stanowi ten przepis.