III OSK 2961/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2024 r. r., sygn. akt IV SA/Wa 239/24 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 239/24, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "skarżący", "GDDKiA") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z [...] marca 2023 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] o niezwłoczne usunięcie odpadów z działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość będąca w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zanieczyszczona jest odpadami zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną. W odpowiedzi, pismem z [...] marca 2023 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała, że przedmiotowa droga lokalna nie jest droga krajową, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie jest zarządcą tej drogi. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. W świetle powyższego oraz definicji "posiadacza odpadów" zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie ulega wątpliwości, że obok wytwórcy odpadów posiadaczem odpadów w przypadku dróg gminnych jest Wójt jako zarządca drogi. W piśmie powołano się na art. 4 pkt 20 i art. 20 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec tego do Wójta jako właściwego zarządcy należy podjęcie niezbędnych działań w zakresie usunięcia przedmiotowych odpadów ze wskazanej działki. Pismem z [...] kwietnia 2023 r. Wójt po raz kolejny wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w [...] do niezwłocznego usunięcia odpadów z przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] maja 2023 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ponownie poinformowała, że przedmiotowa droga nie jest drogą krajową, a ww. nie jest jej zarządcą. Wskazany odcinek drogi ma charakter drogi lokalnej i został wybudowany w ciągu drogi gminnej jako przedłużenie ul. [...] zlokalizowanej pierwotnie na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...]. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Brak uchwały o przyjęciu drogi w poczet dróg gminnych nie przesądza bowiem o tym, że zarządcą przedmiotowego odcinka drogi lokalnej nie może być Wójt. Natomiast sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego przez drogę, w postaci trwałego zarządu nie oznacza, że automatycznie zarządcą drogi jest dana jednostka organizacyjna. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu zajętego przez drogę. Zawiadomieniem z [...] maja 2023 r. Wójt poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. Następnie [...] czerwca 2023 r. zostały przeprowadzone oględziny powyżej wskazanej działki z udziałem pracowników Urzędu Gminy w [...] oraz przedstawicieli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w trakcie których ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się: gruz, folia, części samochodowe, ceramika łazienkowa. Opon nie stwierdzono. Pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zastrzegł, że część odpadów znajduje się na granicy z działką nr [...] w miejscowości [...]. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Jednocześnie [...] czerwca 2023 r. została sporządzona notatka służbowa, z której wynika, że zgodnie z mapą dostępną pod adresem [....] stwierdzono, iż odpady znajdują się na działce nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...] Wójt orzekł o: 1. nałożeniu na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jako posiadacza odpadów, obowiązku usunięcia z terenu działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] wszystkich zgromadzonych odpadów o kodzie: 150102 - Opakowania i tworzywa sztuczne (folia), 160119 - Tworzywa sztuczne (elementy wyposażenia samochodów), 170101 - Odpady betonu i gruz betonowy z remontów i rozbiórek, 100103 - Odpady z innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z podmiotem posiadającym odpowiednie uprawnienia; 2. zobowiązaniu do usunięcia odpadów w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek odwołania ww. zobowiązanej, SKO decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 26 ustawy o odpadach do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie: istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, a także podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów). Kolegium podało, że w toku oględzin [...] czerwca 2023 r. stwierdzono, iż na działce nr [...] w miejscowości [...] składowane są: gruz, folia, części samochodowe, ceramika łazienkowa. Nie stwierdzono natomiast składowania opon. Wobec tego SKO podkreśliło, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 10) organ I instancji słusznie sklasyfikował wskazane obiekty jako odpady, przyporządkowując następujące kody: 150102 - opakowania i tworzywa sztuczne (folia); 160119 - tworzywa sztuczne (elementy wyposażenia samochodów); 170101 - odpady betonu i gruz betonowy z remontów i rozbiórek, 100103 - odpady z innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia. W ocenie organu odwoławczego zaliczenie wskazanych przedmiotów do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie budzi wątpliwości, podobnie jak ich klasyfikacja dokonana przez Wójta. Zdaniem Kolegium spór w niniejszej sprawie sprowadza się de facto do ustalenia kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości [...]. Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach jest bowiem posiadacz odpadów. Według organu odwoławczego przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy określając definicję legalną pojęcia "posiadacza odpadów" ustanawiająca domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jednocześnie ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", ale pojęcie to definiuje art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), zgodnie z którym pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W ocenie Kolegium za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa. Dodatkowo SKO wskazało, że konstrukcja powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też ustawodawca wprowadził instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, nakazującą usunięcie odpadów. Natomiast obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia tego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jego nieruchomości nielegalnie, tj. wbrew woli właściciela nieruchomości. Tymczasem według SKO z dołączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej obejmującej działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] wynika, że odpady składowane są na wspomnianej działce nr [...] - miejsce składowania odpadów oznaczono kolorem czerwonym. Na podstawie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów ww. działka została oddana przez Skarb Państwa w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec tego w mniemaniu Kolegium nie ulega wątpliwości, że odwołująca jest władającym powierzchnią ziemi, a tym samym jest posiadaczem odpadów. To na niej zatem ciążył obowiązek obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez wykazanie, że posiadaczem odpadów jest inny podmiot – a tego odwołująca w ocenie organu odwoławczego nie wykazała. Co prawda argumentacja odwołującej zmierzała do wykazania, że droga lokalna "[...]" nie jest drogą krajową i odwołująca nie jest zarządcą tej drogi, a tym samym do przerzucenia odpowiedzialności na Wójta jako zarządcę tej drogi. Organ odwoławczy stwierdził jednakże, że odpady składowane są na działce nr [...] w miejscowości [...], a nie na "[...]". Według Kolegium do ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy o odpadach, a nie przywoływane przez odwołującą przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że ustalenie, iż odwołująca jako zarządca nieruchomości jest posiadaczem znajdujących się na wspomnianej działce nr [...] odpadów było, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, wystarczające do uznania jej odpowiedzialności za usunięcie tych odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży bowiem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Pismem z [...] grudnia 2023 r. GDDKiA wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję kolegium, której zarzucił naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 10 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie obalił domniemania wynikającego ze wskazanego przepisu, podczas gdy skarżący wywodził w toku postępowania przed organami I oraz II instancji, że zarządcą drogi jest Wójt obowiązany z mocy przepisów do utrzymania czystości i porządku na wskazanej drodze [...]. 2. Przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy uchybienia procesowe i materialnoprawne organu I instancji, a także zakres uzupełnionego materiału dowodowego, umożliwiał wyłącznie wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało pozbawienie strony uprawnienia do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej; 2) art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji oceny i rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. znaczenia dla okoliczności dowodzonej przez skarżącą pisma z [...] stycznia 2008 r., znak [...], przedłożonego wraz z odwołaniem, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach; 3) art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tych samych okolicznościach faktycznych, pomimo uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w sposób wykraczający poza jego uzupełnienie w rozumieniu art. 136 k.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo złożenia przez skarżącego do akt sprawy pisma z [...] stycznia 2008 r., a także uzupełnienia materiału dowodowego wezwaniem Wójta do tej czynności (pismem z [...] października 2023 r). Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO z [...] listopada 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] lipca 2023 r. a także o zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z [...] stycznia 2024 r. w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 21 sierpnia 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu wskazał na niezasadność podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie strona nie została pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego zakres sprawy rozpatrywanej w obu instancjach był tożsamy, a organ odwoławczy miał nie tylko prawo, ale też obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto niezrozumiały dla WSA w Warszawie jest zarzut skargi naruszenia art. 136 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro skarżący sam zauważa, że uzupełnienie materiału dowodowego dotyczyło jedynie uzupełnienia go o aktualny wypis z ewidencji gruntów oraz mapę sytuacyjną z zaznaczeniem miejsca składowania odpadów. Jednocześnie okoliczności potwierdzone tymi dokumentami nie były w toku postępowania przed organem I instancji kwestionowane, wynikały z pism, stanowiska strony skarżącej i protokołu oględzin. Tak więc organ odwoławczy zadbał jedynie o to, aby te ustalenia faktyczne znalazły odzwierciedlenie w dokumentach właściwych dla ich stwierdzenia. Dlatego też według Sądu I instancji nie doszło do wydania decyzji po ustaleniu przez organ odwoławczy zupełnie odmiennego stanu faktycznego i naruszenia uprawnień związanych z dodatkowym postępowaniem w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. WSA w Warszawie podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm). Według art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji Kolegium zasadnie uznało, że podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie zalegających na przedmiotowej działce odpadów jest skarżący jako władający powierzchnią ziemi. Skarżący nie obalił wynikającego z przepisów prawa domniemania i nie wskazał innego podmiotu, który jest posiadaczem nielegalnie składowanych odpadów. W przypadku natomiast braku jakiejkolwiek informacji o podmiocie odpowiedzialnym za umieszczenie odpadów na nieruchomości, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, odpowiedzialność za ich usunięcie ponosi władający powierzchnią ziemi jako ich posiadacz na podstawie domniemania przyjętego przez ustawodawcę. Przy czym zdaniem Sądu I instancji skarżący nie mógł obalić domniemania, z którym wiąże się ta odpowiedzialność, przez wskazanie zarządcy drogi jako podmiotu odpowiadającego za wykonywanie zadań dotyczących drogi (gminnej). Zagadnienie dotyczące usuwania odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania regulują bowiem przepisy ustawy o odpadach a nie wskazane przez skarżącego przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym miejscu WSA w Warszawie przywołał treść art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdzając, że z treści tego przepisu dotyczącego obowiązków utrzymywania porządku i bezpieczeństwa przez zarządcę drogi nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu obowiązku usuwania przez zarządcę drogi nielegalnie składowanych odpadów. Obowiązek ten zawsze dotyczy posiadacza odpadów. Z kolei zarządca drogi o ile nie zamierza dobrowolnie usunąć nielegalnie składowanych odpadów powinien poinformować właściwy organ o fakcie ich składowania, aby możliwe było wszczęcie postępowania w celu nakazania właściwemu podmiotowi usunięcia odpadów. Wobec opisanej sytuacji Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, a organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego rzetelnej oceny, przy uwzględnieniu stanowiska i argumentacji strony. Organ nie pominął również treści wskazywanego w skardze pisma strony skarżącej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji wskazując, że argumentacja strony skarżącej zmierzająca do wykazania, że nie ona jest zarządcą drogi nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę. Pismem z 12 listopada 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł GDDKiA (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo pominięcia przez organ II instancji oceny i rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. pisma z [...] stycznia 2008 r., znak [...], przedłożonego wraz z odwołaniem strony skarżącej, co doprowadziło organ II instancji do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach i w rezultacie utrzymaniu w mocy decyzji Wójta; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 10 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 4 w zw. z art. 20 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że nie można obalić domniemania, z którym wiąże się odpowiedzialność za usunięcie odpadów, poprzez wskazanie zarządcy drogi jako podmiotu odpowiadającego za wykonywanie zadań dotyczących drogi (gminnej). W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z [...] listopada 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] lipca 2023 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przepisy art. 26 u.o.o. mają na celu przeciwdziałanie problemowi dzikich wysypisk odpadów oraz innych przypadków przechowywania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Adresatem decyzji nakazującej usuniecie odpadów może być tylko posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Z tego względu postępowanie wszczynane na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.o. zasadniczo powinno zmierzać do ustalenia podmiotu, który w ramach prowadzonej przez siebie działalności wytwarza odpady i je przechowuje w określonym miejscu, niebędącym miejscem przeznaczonym do tego celu lub też ustalenie podmiotu będącego w posiadaniu odpadów. Zestawienie przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z przepisem definiującym posiadacza odpadów (art. 3 ust. pkt 19 u.o.o) posługującym się domniemaniem, należy odczytywać jako wyraz świadomego wyłomu w zasadzie prawdy obiektywnej, dokonanego w imię skuteczniejszej ochrony środowiska. Powyższe powoduje, że kiedy okoliczności faktyczne ustalone w oparciu o podstawowe czynności dowodowe nie pozwalają w sposób jednoznaczny przypisać odpadu konkretnemu posiadaczowi (np. w sytuacji gdy dane miejsce stało się dzikim wysypiskiem, z którego korzystają nieustalone osoby postronne) organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku prowadzenia dowodowego aż do skutku zamiast tego u.o.o. pozwala organowi prowadzącemu postępowanie skupić się głownie na sprawdzeniu, czy w danej sprawie władający powierzchnią ziemi zdołał obalić obciążające go domniemanie bycia posiadaczem odpadów poprzez wskazanie konkretnego podmiotu trzeciego, który umieścił odpady na danym terenie oraz, że takie umieszczenie miało charakter bezprawny i odbyło się bez zgody władającego powierzchnią ziemi. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 2936/14, ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. W przypadku uznania, że władający powierzchnią ziemi nie obalił domniemania, organ ma podstawy, aby uznać, że jest posiadaczem zobowiązanym do usunięcia odpadów z terenu danej nieruchomości W niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organy administracji publicznej nie pozwoliło na wskazanie wytwórcy odpadów czy też osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, którą można by uznać za posiadacza. Zaskarżone rozstrzygniecie opiera się na domniemaniu wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., zgodnie z którym posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi. Zgodnie z utrwalonym poglądem reprezentowanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie pojęcie "władający powierzchnią ziemi" należy rozumieć zgodnie z art. 3 ust. 44 ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z którą podmiotem tym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1151 ze zm) ujawniono inny podmiot władającym gruntem- podmiot ujawniony jako władający. Opierając się na tym domniemaniu organy nakazały usunięcie odpadów ujawnionemu w rejestrze gruntów i budynków działki, na której stwierdzono zaleganie odpadów tj. Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad. Natomiast w skardze kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 10 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2pkt 4 w zw. z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2023r., poz. 645 ze zm. dalej u.d.p) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm) skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko zarówno organów administracji publicznej jak i Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można obalić domniemania, z którym wiąże się odpowiedzialność za usunięcie odpadów, poprzez wskazanie zarządcy drogi jako podmiotu odpowiadającego za wykonywanie zadań dotyczących drogi gminnej, a którym w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy [...] Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych nalezą do zarządcy grogi. Poza utrzymaniem czystości i porządku na drogach gminnych, przepis art. 5 ust. 4 ustawy przypisuje zarządowi dróg inne zobowiązania wymienione enumeratywnie w punktach jak m.in. zbieranie odpadów zgromadzonych w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych. Jeżeli zarząd drogi nie został nie został utworzony, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi, stosownie do art. 20 pkt 4 ustaw o drogach publicznych obowiązany jest do utrzymania drogi, urządzeń drogowych, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynieryjnych, znaków drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego z wyjątkiem części pasa drogowego, o którym mowa w art. 20f pkt 2 tej ustawy. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, do którego należy miedzy innymi zaliczyć usuwanie znajdujących się na drodze odpadów. Aby jednak w oparciu o te regulację nakazać zarządcy drogi w oparciu o art. 26 u.o.o. nakazać usunięcie odpadów niezbędnym jest wykazanie, że odpady te znajdują się na drodze. Ustawa o odpadach nie zawiera definicji drogi. Zatem należy się odwołać do regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach stanowi, że droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Należy także przytoczyć treść art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym niż droga. Użycie zwrotu "linie rozgraniczające grunt" w definicji pasa drogowego oznacza, że nie znajduje normatywnego uzasadnienia pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne, na których znajduje się droga. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm), który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa - w sprawach wątpliwych lub spornych - nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił - uchylając art. 34 ustawy o drogach publicznych i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a - że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej. Z powyższych rozważań wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że linie rozgraniczające pas drogowy obejmujący drogę przebiegającą przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] pokrywają się z granicami geodezyjnymi tej działki. Przedłożone wydruki map geodezyjnych przedstawiających powyższą działkę geodezyjna oraz przebiegająca przez nią drogę gminna (wielkość działki, jej kształt, usytuowanie na niej drogi ) pozwalają na stwierdzenie, przebieg granic działki nie pokrywa się z liniami rozgraniczającymi pas drogowy, który stanowi tylko część tej działki. Zatem kto inny jest zarządcą drogi, a kto inny pozostałej części działki o numerze ewidencyjnym [...], która nie jest objęta pasem drogowym. Zaznaczone na przedłożonej mapie ewidencyjnej obejmującej działkę o nr [...] usytuowanie odpadów nie daje podstaw do przyjęcia, ze znajdują się one na drodze przebiegającej przez ta działkę, czy też nawet w obszarze jej pasa drogowego. Potwierdza to także załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna obrazująca ich położenie. Skoro sporne odpady usytuowane są poza drogą jak i pasem drogowym obejmującym drogę przebiegająca przez działkę gruntu o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], oraz zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. nie udało się w toku postępowania administracyjnego ustalić wytwórcę tych odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną czy też jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w ich posiadaniu, w oparciu o domniemanie wynikające z treści tego przepisu domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest ich posiadaczem. Zatem w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska jest nim Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Widnieje ona bowiem w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków dla tej działki jako zarządca trwały. Skarżąca kasacyjnie w toku całego postępowania zarówno administracyjnego jak i w skardze kasacyjnej nie przedstawiła dowodów pozwalających na obalenie tego domniemania, poprzez przedstawienie dokumentów- dowodów pozwalających ustalić linie rozgraniczające pas drogowy oraz samą drogę co umożliwiłoby określenie położenia odpadów w odniesieniu do pasa drogowego samej drogi. Takimi dowodami może być dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno- kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która jest podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją inwestycji drogowej lub podstawą założenia (aktualizacji ) odpowiedniej ewidencji drogowej (§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 roku w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005r., poz. 582)). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, których uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi z uwagi na pominięcie przez organy pisma skarżącej kasacyjnie dołączonego do odwołania co doprowadziło w konsekwencji do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie obalenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. jak już wyżej wskazano skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dowodów pozwalających na obalenie tegoż dowodu. Przeprowadzenie tego dowodu obciążało stronę skarżącą. Zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności mapa sytuacyjna przedstawiając między innymi działkę o nr ewidencyjnym [...], przebiegająca przez nią drogę i położenie odpadów składowanych na tej działce oraz dokumentacja drogowa nie pozwalały na przyjęcie, że położone są w pasie drogowym, czy też na samej drodze. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a .orzeczono jak w wyroku.